第三节　社区就业的服务性组织在具体运行中存在的问题

中国城市地区中，社区就业正方兴未艾。但在其运行中，也发现不少因素制约了社区就业的发展，限制了社区服务市场的不断扩大，弱化了对社区就业劳动者的就业权益保护。我们仍以护理社这一组织在内部环境和外部环境面临的实际困难，来解剖社区服务就业组织生存和发展中的若干问题。

1.组织的非正规性对组织发展的限制

作为非正规就业组织，护理社虽然减少了组织运行的成本，得到了一些优惠性的政策，但这种非正规性同时构成组织发展的制约。非正规性组织没有档案管理、人事管理、企业财务管理，社区就业多是小时工、临时工等灵活性非正规就业形式，企业不交纳三金，不进入规范的社会保障体系，因此无法吸引专业人才，使社区护理就业组织成为下岗者和老大妈低档次就业的代名词。这些人员缺乏企业管理能力和市场运作经验，缺乏组织发展设计、规划和拓展的能力，基本上是一种被动的得过且过的心态，使护理社维持在解决温饱问题的低档次水平。而加入护理社的下岗女工，也几乎没有人将这作为一种事业，而是作为没有工作以后“放下架子，改变就业观念”的无可奈何的选择。她们多表示一旦寻找到正式部门的工作岗位，即使收入比护理收入要低，也不想从事社区服务，不仅仅是“面子”和“观念”的制约，更主要是社区服务客观上是缺乏保障和不稳定的工作。这两年来，护理社一共招收和培训了二百多名护理员，其中流失者有一百多名，吸纳就业和就业者流失同时都是非常惊人的，大量的针对再就业的就业扶助投入和人力资本投入事实上是浪费了。组织的非正规性直接影响到组织内部管理的非正规性，市场开拓、内部财务、人力培训、档案管理等工作还处于初始性的混合状态，没有企业自己的财务，难以向银行贷款或向社会融资，很多社区就业组织处于微利或亏损的局面。劳动者(主要是妇女)的劳动权益缺乏保障。政府对社区就业也往往采取“托底就业”的认识，缺乏长远的发展规划，客观造成社区就业的临时性和非正规性。上海市曾规定非正规就业组织3年以后必须转成正规型企业，但绝大多数非正规就业组织没有这个能力转成正规企业，它们多数先选择关门，然后再重新申请非正规组织。造成“散、小、低”的社区就业不断繁殖，其促进就业的作用并不稳定，社会保障和就业权益保护非常薄弱，并没有根本减轻政府的负担。

2.社区护理就业的地方和部门保护主义限制了市场的发展

居委会和街道、各政府部门，以及工会、妇联等社会组织，为了促进就业，采取了一系列的就业扶助，组织了大量社区服务市场项目，解决就业成为各级政府工作考核和评比的指标，这也是区总工会和各个政府部门主动参与再就业组织建设的重要原因之一。然而，政府的过度干预即使对新兴的社区服务市场运行也会带来不利的影响。以护理社为例，现在上海各个街道、居委会纷纷建立非正规就业的社区护理服务单位，这些地方政府自己抱成团，当护理社试图进入社区养老院扩展市场业务时，就碰到地方政府的阻力，街道认为是与他们自己树立的社区护理就业典型来抢饭碗。另外护理社培训的护理员，往往立刻就被街道办的护理社解决了就业，这对于街道而言是工作的政绩，而护理社则是直接的人力资本投入损失。可见，政府对护理社的直接扶持是“成也萧何，败也萧何”，政府一方面促进了社区就业，同时又阻碍了市场的扩展。地方保护主义和部门保护主义的干预造成社区护理服务的市场碎片化，加剧了社区护理组织的零落分散、铺天盖地，以及在小规模、低档次基础上的恶性竞争。

3.社区护理就业市场环境和市场秩序有待规范化

护理服务是一个需要专业技能的社区服务行业。当前护理服务市场的培训证书管理还相当的混乱，造成不正当竞争，影响了市场的发展。以上海市为例，政府建立了10万人的大培训网络，证书由劳动局提供。除此以外，各种机构都在办证书，如各级继续教育中心、社区工作者协会，还有一些民办的社区护理培训教育机构。有的培训单位管理比较死板，从报名培训到获得培训资格、取得证书需要几个月甚至半年;也有的培训单位纯粹以营利为目的，根本没有护理培训的能力，只是收取双方介绍费，造成护理培训的“劣币驱逐良币”的现象。不同质量的护理服务市场价格竞争非常激烈，如外来工每小时护理服务只有2～3元，这使得经过专业培训的护理服务人员显得没有竞争能力。市场价格对于护理服务市场的影响是双向的，如果价格过低，则限制了下岗工人对护理服务的供给;而如果护理服务价格过高，又限制了居民护理服务的需求，造成现实中社区护理就业的有效需求和有效供给双向不足的情况。

因此，社区服务就业具有非常广阔的市场前景，但并非“一社区就灵”。当前，由于社区就业组织制度建设不足，使社区服务就业客观上倾向于“低档次就业”、“非规范就业”、“一盘散沙的分散性就业”、“开关性就业”和“托底性就业”，导致了劳动者参加社区服务只是抱着一种“阶段性就业”、“过渡性就业”和“寻找最低生存水平的就业”的动机。长此以往，则制约了城市社区服务持续发展的能力，制约了社区服务行业进一步吸纳就业的能力，造成社区服务从业人员就业权益和生活保障的边缘化。同时，由于社区就业主要是妇女的就业，这样一种情况突出加剧了女性在劳动力市场上的边缘化处境。这些是政府当前在社区服务就业促进和权益保障方面需要重视解决的问题。