第三节　促进城市社区就业的思考

扩大就业是促进经济发展和维护社会稳定的重要保证，也是宏观调控的一项重要任务。社区就业对新增就业岗位，解决城市失业下岗问题发挥着重要作用，政府就业管理部门需要把促进社区就业摆在工作的重要位置，统筹考虑、整体规划，依托产业结构调整和城市社区发展，以市场需求为导向，通过各种政策手段促进社区就业和规范社区就业，大力开发社区就业岗位和实现自我创业，促进下岗职工和失业人员再就业。针对城市社区就业运行过程中存在的困难和问题，笔者提出以下几方面的思考。

1.加强财政投入和推动社区财税改革，提高社区促进就业的能力

社区就业是具有很强社会公益性的经济活动形式，本身是解决下岗失业、缓解城市贫困和弱势群体救助的重要途径，政府有责任为促进社会公益事业承担责任。政府可以从财政费用中专门投入一部分资金促进社区就业组织的建立发展和成立社区就业基金，更重要的是政府应通过财政投入加强社区建设，将“两级政府、三级管理”体制下社区能力的提高落到实处。政府应投入建设各类社区文化设施、体育设施、公共服务设施，加强社区工作者队伍，为社区发展和社区就业促进奠定坚实的物质平台。例如，美国联邦政府住房和城市发展部(HUD)下设社区规划和发展办公室(CPD)负责社区发展和规划的各项工作，包括社区发展基金筹措、增强共同管理、为中低收入阶层和无家可归者提供住房和各种服务、为低收入年轻人和失业人口提供工作机会和自主，以及对社区规划进行评审。联邦政府的资金支持对社区发展和社区就业的推动，无疑发挥了重要作用。中国中央和地方政府应根据政府管理的具体条件，加强为社区建设的机构建设，建议政府应合理调整和强化专门职能的社区建设协调组织，发行专项社区建设国债以推动社区建设、提高社区促进就业的能力。政府应通过专项财政投入用于社区建设和社区发展，优化社区的软件和硬件环境，建立社区就业场所，建立社区层面就业信息平台和就业管理系统等。对于中、西部地区的一些城市，增加社区层面的投入，提高社区促进公共事务和促进就业能力尤其重要。

除了直接的财政投入以外，中央政府和地方政府可以通过调整街道协税返还的办法，在一些区位条件较差、基础设施薄弱的城市提高上缴税收的社区返还比例，甚至可以探索社区地方税的全额返还。探索扩大社区税种，如私房出租税等分散性、难以征税税种，提高社区层面的公共资金积累和社区发展能力。

2.完善针对社区就业的法律、法规体系

促进社区就业，需要通过法律和政策手段，解决社区就业与工商、税务、劳动、民政等各个条线部门的法律、法规和条例相互冲突及相互制约的问题，明确社区就业性质及在劳动力市场中地位，保障社区就业落到实处。根据中国当前就业形势，应该在探索制定的《就业促进法》中明确促进社区就业的内容，探索实施对社区发展的国家和地方立法，将通过社区发展推动公共服务和社区就业作为城市管理的重要内容，利用法律的形式加以保证和确定。对于社区就业劳动组织和劳动者的法律地位应进一步研究，加以明确界定，如家政服务及私营和个体企业中的劳务工、临时工、季节工和小时工等。为了促进各种形式社区就业的发展，对非正规就业、社区中小企业发展、社区民间组织发展，也需要完善相适应的法规和条例，真正能明确社区就业的性质和各个部门的权责，促进社区就业良性发展。

3.建立社区发展与就业促进的社区综合管理机制

社区就业是社区层面上的就业，各个条线的管理和就业扶助都落实到基层社区，因此要提高基层社区在块上的协调能力，只有建立了强有力的社区发展基层平台和综合管理运行机制，才能有效地促进社区发展和基层就业。促进建立社区就业的综合管理机制包括以下几个方面:第一，可以由劳动部门或社区发展综合协调机构牵头成立由多个有关部门参与的社区就业办公室，不少城市已经建立了对促进就业的综合协调机构，可以在其中加强对社区就业的综合协调和政策的相互衔接。第二，基层街道和社区居委会应强化社区委员会作用，加强对促进社区就业的咨询指导、综合管理和协调机构，确保各个条线对于促进社区就业的资源能统一使用，发挥最大效用。我们可以借鉴美国城市的经验，在每个社区都设有一个由50个人组成的社区委员会，社区委员会能够对土地利用、社区功能布局规划、社区设施布点和社区发展等方面进行评议，为市规划委员会提供咨询参考。同时，应充分发挥社区委员会资源协调能力较强的优势。第三，为了加强社区基层平台对促进就业的管理能力，需要配备工作人员，包括街道劳动保障工作人员和劳动服务管理人员，加强社区就业管理的硬件建设，促进就业信息网络平台的构建，在基层居民中相应发展就业援助员和就业指导员，实现对就业援助落实到基层。第四，在社区层面上促进社区就业组织的协会建设、社区就业培训机构建设、社区就业创业者联席会等社会组织，为推动社区就业和创业创造良好的社会环境。

4.探索推进社区基金和社区就业、创业小额贷款的发展

因为社区就业具有很强的社会救助特点，所以除了中央政府财政外，特别是地方政府财政需要投入一部分资金帮助发展社区就业。政府还需要推进城市小额信贷来促进社区就业和创业，小额信贷对于促进农村社区就业和扶贫发挥了巨大的作用，对于城市社区就业也需要积极的探索。目前在天津等城市地区，已经有不少对城市社区就业小额信贷的初步探索，其进一步发展仍需要在金融管理政策和风险管控机制上有所突破。除了政府投入外，应积极吸收社会资本和国际资本探索发展社区基金，将社区基金不仅作为推动社区就业的工具，也作为城市基层社区发展的工具。

5.探索失业保险、政府及社会救助与社区就业的有机衔接

由于城市最低生活保障、失业保险制度等社会保障体系的作用，使处于劳动力市场低端的社区就业价格信号失灵。出现了不少城市居民宁愿领取社会救助，也不愿意参加社区就业的状况，甚至有城市居民领着低保打麻将，不仅造成国家的民政投入浪费，也限制了社区就业的壮大和发展。建议探索失业保险、民政救助与社区就业的衔接，加强社区对各种社会救助资金的管理能力和分配权利，允许社区利用最低生活保障金、失业保险金和其他社会组织的救助投入作为杠杆，通过就业指导引导贫困居民从事社区就业。例如，一些城市社区规定某个年龄段的年轻劳动力即使不足贫困线也不能申报低保，或者领取低保的人口必须义务为社区提供一定的公益服务;上海在最近还实行低保金的发放标准根据家庭人口就业状况来确定的办法，也就是说当家庭中有成员从事任何形式的经济活动时，家庭的最低生活保障金可以实行较高的补助标准。这些办法其实是政府为推动社区就业付费，对于推动社区就业有积极的作用。应加强基层社区对各条线社会救助和社会福利资金的综合管理权利，应进一步探索将失业保险、政府救助、社会救助和促进社区就业及引导社区创业结合起来，充分发挥社会救助资金的杠杆作用。

6.政府通过价格干预调节社区就业供给和社区就业消费需求

社区就业在低端劳动力市场上，由于价格信号失灵造成有效供给和有效需求双向不足，政府可以探索通过价格补助手段增加居民对社区就业消费需求，以及增加下岗失业人口对社区就业的供给。例如研究表明，机构养老的成本高于社区养老，是否可以探讨将对民政老年对象的补助补充到个人，这样一方面能够缓解城市中心区养老设施的压力，同时能提高对社区养老和社区护理的购买能力;为了推进社区养老的发展，政府是否可以为社区养老、社区护理的从业人员提供部分服务补贴，或者帮助提供一定金额的养老保险金、失业保险金等。目前，一些城市对就业和再就业的奖励和补助往往是落实到基层政府和基层组织的，如某个街道今年解决了多少就业，政府有关部门奖励固定资金，造成基层单位重视解决就业，而不重视稳定就业岗位。如果能将促进就业的基金更有效地与就业岗位结合起来，就能够更好地调节就业供给、就业需求和经济从业的稳定性。

7.吸引社会投资和社区物业的产权改革

推进社区物业的产权改革，保证基层社区能够通过场馆建设和经营实现社区公共资金的有效积累。为了解决社区就业场所不足的矛盾，除了政府需要加强社区建设投入，还应该积极吸引社会资本、个人资本投入社区公共事业场馆建设，通过明确“谁投资、谁受益”来实现社区事业投入的社会化。

8.加强对社区就业的规范化管理

社区就业多数属于小时工、劳务工、弹性工时、临时工、阶段就业等非正规(弹性)就业形式，但对社区就业的管理不能放任自流，需要建立和强化对社区就业各种就业形式的正规化和制度化管理。从西方国家非正规就业发展历程看，初期缺乏对非正规就业的制度化管理，造成对非正规就业劳动者的市场歧视，不利于劳动者劳动权益的保护，同时从长远看也构成全日制正规就业劳动状况恶化的市场威胁。因此，为了推进劳动力市场的法制化、规范化，以及社会保障体系的健全、完善，西方国家已经开始通过一系列制度建设加强对非正规就业管理。1997年欧盟指导委员会制定了对非正规就业实施制度管理的指导原则，要求欧盟成员各国专门就非正规就业实行必要的立法，改变对于非全日制就业存在的各种歧视性的社会经济政策，以非正规就业者劳动时间为依据，将非正规就业逐步纳入税收体制、养老保险体制、医疗保险体制、最低工资制度、带薪休假制度等制度体系之内。以非正规就业为主的社区就业未来必将得到很大发展，而当前中国社区就业还缺乏相应的制度管理，相当多就业无劳动合同、无就业统计、无社会保障、无稳定劳动关系等，已经带来就业的不稳定性、弱化劳动监察和权益保护的情况。在积极发展社区就业的同时，也需要积极完善对社区就业的规范管理，以及同劳动与社会保障各项制度的衔接。需要从中国实际出发，借鉴西方国家非正规就业管理的经验，推进对社区就业的就业统计和人力资源管理，完善与社区就业各种形式相适应的劳动合同，探索对各种社区就业实行以劳动时间为依据的社会保障管理和缴纳制度，并可以由一个公益性载体来承担对社区服务就业者的社会保障，探索制定非正规就业的法律条例，工会也应将劳动权益保护拓展到社区就业劳动者。上海市劳动与社会保障局于2001年发布了《关于实行小时工用工形式的若干规定(试行)的通知》，对小时工的工作时间、劳动关系、劳动报酬、最低工资、社会保险等作了具体规定;2002年在《上海市劳动合同条例》上，对小时工用工形式的劳动合同作了规定。为推进就业管理体制发生相应的变革，需要对社区就业管理方式上进行探索，逐步加以制度化和法律化。

9.促进社区民间组织的培育和发展

从西方国家社区发展和社区就业的经验看，大量社区组织的建立对促进社区参与和提供社区就业岗位发挥了重要作用。这些组织有效地承接了部分原来由政府直接提供的公共物品，通过专业化的社区组织提供直接的服务，提高了社会服务的效率，并在此基础上促进社区部门由下到上的兴起。一个典型的例子是，澳大利亚从20世纪80年代后逐步改革单纯政府提供老年福利的制度，大力促进社区老年照顾的发展。社区民间组织的建立需要形成一个规范化的法制环境，政府应为民间组织的注册和管理提供制度化的保证。同时，政府还应该通过财政手段、税收杠杆促进社会资本的形成、促进企业发展社会公益，改革社会事业发展的投融资企业，促进社会事业社会化、促进市场产业力量发展社会事业。通过大量民间NGO和民间NPO的建立和发展，能够促进社区部门的兴起，同时依托社区组织极大地发挥促进就业的作用。随着社会改革和社会发展的不断推进，这在未来的中国将是一个重要的发展方向，将有助于现代治理格局的形成。

10.促进社区就业市场化和产业化的政策

社区就业不仅仅是解决下岗和失业的权宜之计，也不仅仅是对弱势群体社会救助的途径，社区就业的内在动力蕴藏于经济产业结构的变化和城市基层各项社会事业的发展。社区就业也不能成为解决城市就业的根本道路，要营造良好的投资、优惠的税费条件和良好的发展条件，将低端救助性社区就业和社区自我创业结合起来，将社区就业发展和第三产业发展结合起来，通过市场运作使社区就业摆脱低档次就业的形象，使社区就业成为城市服务业和都市型工业的孵化载体，将之构造成为现代企业和现代城市经济的重要组成部分。各类社区经济组织需要在市场作用下破产、兼并和整合，形成若干主导性公司，构建区域性的社区服务网络体系。社区服务市场也应自发地实现市场细分，如有些社区服务公司是对一般居民提供普通服务，而也应有一些社区服务公司可以对中高收入群体、外国投资者、特殊需要群体提供高档服务。应推动社区服务企业劳务服务的多元化和产业链的拓展，促进社区服务就业向外区域发展和向海外发展。对农村外来劳动力，可以有组织地引导进入城市社区服务市场，提供具有一定标准的服务;可以从各个社区服务公司中选拔优秀人才对外输出，如可以为国际城市社区服务输送高质量、高标准的劳务人员。在有关的社区就业领域需要制定行业标准、建立行业同盟，促进规范社区服务就业的市场秩序，这样的行业协会可以作为政府和护理公司之间有效的中介组织，定期组织会议相互沟通市场信息、沟通管理经验，并能够通过行业协会制定社区就业有关的行业标准，充分参考国际有关服务标准的具体内容，只有这样，才能适应进入WTO以后社区服务就业的国际竞争和规范运作。社区就业需要通过市场竞争和产业化发展，从次级就业形式往现代企业过度，才能改变“小、散、低”的格局，从而推动城市经济结构的转型和城市社会经济事业发展，并从根本上成为劳动力市场的重要组成部分。在此过程中，政府应通过合理的社会政策设计，使就业促进、规范就业管理和劳动力市场，以及使城市社区社会经济发展得到良好解决。