第二节　城市社区就业面临的主要问题

城市社区就业理论需求和实际供给存在巨大的缺口，一方面说明社区就业存在巨大的发展空间，另一方面也说明城市社区就业尚不能满足群众的实际需求，如何将社区需求转化成为实际的就业机会和就业岗位，以及社区就业如何实现良性和稳定的运行和壮大，还存在一系列的问题。

1.社区就业有效需求和有效供给双向不足

从表面上看，城市居民生活水平提高增加了对社区公共服务的需求，大量失业下岗人口和外来流动人口为社区服务提供了充足的劳动供给，社区就业的需求和供给似乎都不是问题。但实际上社区就业的有效需求是并不高的，以社区养老为例，人口老龄化背景下对社会化养老和社区居家养老的需求增加很快，但真正有支付能力的养老需求则相对不足。即使在上海这样的大城市社区中，实际能支付老年护理的家庭仍是非常有限的，在上海的城市边缘社区，很多社区养老院的床位还不能住满，更不用说中部和西部经济水平较低的城市社区中居民的有效需求能力了。从供给上看，大量失业下岗人口提供了充足的社区就业的供给，但其中相当部分人口并不愿意从事社区就业。其中原因有若干方面:一是观念和面子问题，社区就业工作苦、脏、累，大多是服务人的工作，不少人认为社区就业低人一等。二是社区就业价格过低，而城市的社会救助制度与劳动力市场均衡在低层次就业市场上“失灵”。例如，社区就业起早贪黑辛苦一个月平均只有500元左右收入，有的还不足400元，而如果不劳动，呆在家中打麻将休闲消遣也能有300元左右的低保收入，因此阻碍了劳动者参与社区就业。三是就业性质和管理制度的问题，就业者认为社区就业层次太低，社区就业不规范、无保障，是一个不稳定具有巨大风险的工作，不少被调查者表示如果找到正规单位，即使工资比社区就业少，也不愿意从事社区就业。我们一直强调要改变就业观念，其实对社区就业而言，观念的问题还是次要的，市场价格机制的问题和管理制度体系的问题才是根本性的问题。

2.与社区就业相适应的就业和社会保障管理体制还非常薄弱

各种社区就业形式逐步构成劳动力市场的一个重要组成部分，而各种社区就业形式以非正规就业、非正规部门就业、自我雇佣就业、非全日制就业、外来流动人口就业、非政府和非营利部门就业等形态为主，是多形式、灵活性的就业。当前中国的就业管理体制从计划经济体制过渡而来，对各类企业和事业单位等正规单位的就业管理有常规统计和制度化的办法，而对各种社区就业形式的就业统计和就业管理还处于空白和混乱的阶段。社区就业从业者数量实际上是谁也说不清的估计数，而且这些社区就业管理在相当大程度上是“非正规的”，相关的制度建设还远未建立，劳动关系和就业管理还较为无序。多数社区就业脱离于规范化的劳动力市场和就业管理、就业监察及就业权益保护体系以外，成为城市中的“亚经济”，这部分就业和经济活动的扩大和混乱性，在很大程度上造成整个劳动力市场的混乱。社区就业的就业管理和就业监察体系不健全，没有规范化的与社区就业形式相适应的劳动合同，而传统的社会保障体系是建立在计划经济单位体制基础上的，社区就业几乎没法进入养老、医疗、失业和工伤等社会保障体系，很多社区就业无法建立独立的人事档案，使社区就业劳动者的劳动权益、社会保障权益难以得到保护，制约了社区就业健康和持续发展。

3.社区就业发展缺乏必要的资金

社区就业的从业者大多是社会的弱势群体，如失业下岗、中高龄妇女和残疾人口等，这些人口大多只能维持日常生活消费，以生产投入发展社区经济几乎不可能。社区就业者信用不足和缺乏信用担保，银行和金融机构也几乎不可能对社区就业提供贷款。虽然政府劳动部门、街道、工会、妇联等政府和社会机构对促进社区就业提供了不少直接的资金扶持，但这些投入对社区就业发展而言，仍是杯水车薪。不少社区服务项目因为缺乏资金和组织难以开展，许多社区非正规就业组织也因为缺乏进一步的资金扶持难以创业发展，或者即使创业仍面临收费、租金、税收等较高的经营成本，使社区就业最后解体，或者维持一种低效运行的状态。

4.社区就业发展缺乏必要的场地

以往的城市规划中并没有为社区就业留下足够的发展空间，各个城市为了改善城市形象，又大量拆除沿街摊、棚，治理马路集市，城市在惩治违章搭建，改善城市市容和居住小区环境的同时，客观上削弱了社区就业的场地和场所。在传统住宅小区中，社区服务场地和设施缺乏，表现得尤其严重。而在新兴商品房小区，虽然有社区公建配套和场地租赁，但这些租赁场地较高的租金，对于解决失业下岗人口再就业的作用是非常有限的。尤其需要说明的是，社区就业是社区层面上的就业，各个社区居委会现有的活动场所、活动中心非常有限，社区居委会大多只能维持居委会工作人员最基本的工资，根本没有办法投入社区层面上的服务网点场地建设。特别在经济水平较低的一些城市地区，几乎还没有构造形成社区公共生活的空间，社区发展的物质载体还几乎是空白，这种情况下强调通过社区发展促进就业和社会进步只能是一句空话。同时我们发现，不少城市社区中，有不少经济效益低而空关闲置的工厂、车间，不少企事业单位也有一些使用效率较低的场地和设施，如食堂、澡堂、俱乐部等，如何置换和将社区内已有的场地设施资源社会化，也是促进社区就业发展的题中应有之义。

5.社区就业的不稳定性使其缺乏高素质经营管理人才

多数社区就业是没有档案管理、人事管理、企业财务管理的非正规部门，就业形式多是小时工、临时工等灵活性非正规就业形式，企业不交纳三金，不进入规范的社会保障体系，因此无法吸引专业人才，难以吸收高素质的经营管理人员，使社区就业成为下岗者和老大妈的代名词。由于这些人员缺乏企业管理能力和市场运作经验，缺乏组织发展设计、规划和拓展的能力，使社区就业基本上维持一种被动的、得过且过的状态，难以得到很好发展。而社区就业的劳动者也很少有人将之作为创业和事业，而是作为没有工作以后“放下架子，改变就业观念”的无可奈何的选择。社区就业客观上是缺乏保障和不稳定的工作，社区就业吸纳就业和就业流失同样是非常惊人的，笔者在上海某社区就业组织的调查中发现，一年半时间里该就业组织吸纳了二百多名就业者，而流失的达到一百多名，大量的针对再就业的就业扶助投入和人力资本投入事实上是浪费了。社区就业缺少一批懂经营、会管理的中小企业和个体企业的创业带头人，使社区就业维持在温饱状态和托底状态，难以得到长远的发展，而在城市基层社会中大量“散、小、低”就业组织铺天盖地和不断繁殖，其促进就业的作用是不稳定的，对劳动者的社会保障和就业权益保护非常薄弱，并没有根本减轻政府的负担。

6.地方政府对社区就业缺乏支持和干预不当都限制了市场的发展

与社区招商引资和发展中小企业能够直接带动基层街道财政收入相比，社区就业及对社区就业的税收减免实际上是减少了基层社区的财源。不少城市规定个体私营经济招用下岗人员可以享受有关减税待遇，对街道的影响更大，有人比喻为“上面请客，街道付钱”。在这种情况下，街道对社区就业的培育发展缺少积极性。而在上海等另外一些城市，解决就业成为各级政府工作考核和评比的指标，甚至基层政府能够根据解决就业的数量获得政府的补助和奖励，这样基层居委会和街道、各政府部门及工会、妇联等社会组织，为了促进就业，采取了一系列的就业扶助，组织了大量社区服务市场项目。政府的过度干预也会对新兴的社区服务市场运行带来不利的影响。例如，各个街道、居委会纷纷建立非正规就业的社区服务组织，这些地方政府自己抱成团，当其他社区的就业服务试图进入该社区，就碰到地方政府的阻力，地方街道认为是与他们自己树立的再就业典型来抢饭碗。在很多场合，政府对社区就业的扶持是“成也萧何，败也萧何”，政府一方面促进了社区就业，同时又阻碍了市场的扩展。地方保护主义和部门保护主义的干预造成社区服务的市场碎片化，加剧了社区就业组织的零落分散、铺天盖地，以及在小规模、低档次基础上的恶性竞争。政府在社区就业发展中究竟应扮演何种角色，政府和社区就业的关系是什么，政府特别是基层政府对社区就业的扶持究竟应表现在何种方面，这些都是推进城市社区就业需要加以思考的重要问题。

7.城市社区就业的恶性竞争和无序竞争

社区就业位于劳动力市场的较低层级，而其面临的竞争却比正规劳动力市场有过之而无不及。社区就业虽然以非正规就业为主，但非正规就业也需要一定的规范化管理。例如，仍然需要固定的工作场所，需要向有关部门进行登记，像餐饮等行业还需要卫生防疫部门的批准，一些社区就业行业，如卫生护理等还需要一定的专业技能证书。实际上，社区就业是无孔不入的，根本没有一个健康的市场秩序，这从社会上大量无证设摊和流动摊贩上就可见一斑。社区就业专业培训市场混乱，除市劳动部门和有关机构提供专业化的职业培训外，各种机构都在办证书，如各级继续教育中心、社区工作者协会，还有一些民办的社区服务培训机构。有的培训单位管理比较死板，从报名培训到获得培训资格、取得证书需要几个月甚至半年;也有的培训单位纯粹以营利为目的，根本没有专业技能培训的能力，只是收取双方介绍费。我们在上海的调查中发现，不同质量的护理服务市场价格竞争非常激烈，外来工每小时护理服务只有2～3元，这使经过专业培训的本地社区护理服务人员显得没有竞争能力。于是，城市社区就业成为城市市容管理的一大顽症，恶性竞争和无序竞争造成“劣币驱逐良币”的现象，合法和规范化的社区就业经营反而缺乏市场竞争力，所谓“杂草不除，鲜花难生”。

8.各个部门对社区就业管理的相互制约问题

社区就业涉及多种灵活的就业形式，包括面向社区公共服务的私营经济和个体经济，劳动部门为了促进再就业扶持发展的联邦创业社等非正规就业形式，各类社区服务网点和公益性服务组织，面向社区公共服务的社会组织和民办非企业单位，以及社区内的马路设摊、流动摊贩等，因此社区就业涉及各种不同部门的管理范围和职权范围。如果这些管理部门相互配合，能够促进社区就业的发展。但在相当多的情况下，由于条线分割的原因，不同管理部门对社区就业相互制约，限制了社区就业的发展。例如，不少城市地区社区就业受到劳动部门的积极支持，但工商部门往往认为社区就业是一种偷税、漏税的经济活动;社区就业需要一定的就业场地，而社区在因陋就简、因地制宜地建设一些社区就业场地时，又经常受到市容管理部门的限制，受到创建文明小区的约束;社区就业很大比例是外来人口就业，严格的外来人口管理制度限制了社区就业供给和就业组织的壮大发展。又如，上海等沿海城市虽然提出卫生、民政、环卫、电力、市政等部门对社区就业提供一系列的优惠扶持，但各个条线管理的工作难以得到有效协调，使相当多的优惠政策并没有真正得到落实。