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大量农村剩余劳动力和城市失业下岗人口，构成一种低档次劳动力无限供给的局面。因此，城市居民的需求成为拉动社区就业的最主要因素。社区经济发展水平影响社区就业的内容和数量。一方面，较高的社区经济发展水平意味着居民家庭收入水平较高，居民的生活水平较高，居民在满足温饱之外还有一定的盈余，因此对日常生活的社会化服务需求更高，希望通过社区服务得到便利的、全方位、多层次的服务。另一方面，社区经济发展水平提高后，人们所关注的不再仅仅是衣、食、住、行等基本生活要求，对生活质量的需求使居民的消费结构发生了很大的变化，居民对社区休闲娱乐、健康保健等方面的需求内容和需求质量提高了，促进社区功能进一步丰富，使社区就业具有进一步发展的可能。

根据对“中国城市社区就业状况调查”数据的分析(见表3-1)，如果我们以每万城市居民所解决的社区就业数量来反映社区就业的容纳能力，以社区居民家庭人均收入反映社区经济发展水平，两者之间的相关系数为0.317，显著性水平为0.014，说明两者具有很强的正相关性。社区经济发展水平通过影响居民对社区服务的需求数量和需求结构，决定了社区就业量。

社区经济发展水平影响社区就业，能够较好地解释中国城市社区就业容纳能力由东到西逐渐减弱。中国城市经济发展水平呈现明显的东高、西低的阶梯形差异，根据2000年度城市统计年鉴资料汇总，东部城市居民的人均年可支配收入为5277元，中部城市为3726元，西部城市为3453元。经济的这种阶梯状特征，反映到社区解决就业的能力上也存在着类似的差异。在经济发达地区，居民消费水平提高增加了社区服务需求，社区就业量则增加;反之，则减少。根据调查(见表3-2)，东部地区城市社区就业能力最强，每万人提供就业量370人，中部地区197人，西部地区为162人。中部和西部城市社区就业的容纳力较低并不是缺乏劳动力供给，而主要是缺乏市场需求。事实上东、中、西部城市，不同规模的城市中社区就业的收入水平是差不多的，因为东部城市和大城市对社区就业存在一定规模的需求，才吸引了无限供给的劳动力来到东部和大城市中提供各类社区服务。

注:城市居民人均年可支配收入根据《2001城市统计年鉴》资料汇总而得。

二、政府对社区建设的支持与社区就业

与西方国家不同，中国城市社区发展从行政一体化的社会格局中脱胎而出，政府控制了几乎全部的社会资源，政府对社区建设的扶持程度是社区发育的重要内容，并对社区就业发挥着非常重要的作用。

1.不同地区城市政府对社区建设的支持程度与社区就业

东部地区的社区建设起步较早，在对社区建设的资金投入、政策优惠和活动场地等方面给予了很大的支持，中部地区得到的优惠就远远不能适应社区发展速度的要求，西部地区则相对更弱。大部分的中、西部城市尚未把社区建设经费纳入政府预算中，对社区投入的资金非常有限。表3-3表明了，政府对社区建设的支持和社区就业能力具有明显的同向性。

表3-3　东、中、西部城市政府对社区建设的支持与社区解决就业的能力

注:表中百分数为得到政府各类支持的社区占各地区总的社区数的比重。

政府投入对社区就业发挥着巨大的作用，如上海近两年内通过社区公益性劳动组织安置了3万多名年龄偏大、技能水平低的特困下岗职工进入社区，从事车辆看管、保安、保洁等工作，这些公益岗位的购买很大程度上是政府投入支付的。上海还存在一个非正规就业的“上海模式”，鼓励失业、下岗人员向劳动部门申请创业经费，并且可以得到一系列的优惠，目前全市累计认定非正规劳动组织1.5万余家，从业人员达到17万人，其中三百多家非正规劳动组织还发展成为具有一定规模的小企业。中、西部的大多数城市由于缺乏资金，难以提供有效的社区就业扶助，许多社区基本建设资金不到位，使很多社区就业项目难以实施。

除了缺乏发展资金以外，场地问题也阻碍了社区就业的规模进一步扩大。我们可以利用调查中发现的一些例子说明，政府通过帮助建设社区公共场地和设施，对促进就业发挥作用。东部地区的不少城市专门出资改建了一些街区小型场地和工厂，以解决社区就业的场地问题。中部地区不少城市政府帮助向小区物业租借场地，在促进社区就业的同时，也增加了就业的成本。西部地区的多数城市，则根本没有将社区服务的场地纳入城建规划中，找不到合法的经营场所以获得营业资格，社区就业的发展还步履维艰。

2.不同规模城市政府对社区建设的支持程度与社区就业

表3-4表明在不同规模城市中，政府对社区建设的支持和社区就业能力也存在明显的同向性。尤其是小城市的政府经济实力较弱，对促进社区就业的财政扶持还很低。大城市和特大城市较为普遍地实施促进社区就业的政策优惠，由于大城市和特大城市一般具有较高的行政管理层级，其对社区就业的政策调节能力远高于中、小城市。在城市建设、旧城改造和社区发展过程中，大城市和特大城市的政府也普遍将社区建设纳入公共设施建设规划，预留出了专门的社区发展场地以发展市场服务，带动了就业的大幅度上升。

表3-4　不同规模城市政府对社区建设的支持与社区解决就业的能力

注:表中百分数为得到政府各类支持的社区占各地区总的社区数的比重。

根据中国国家劳动与社会保障部的最新统计显示，北京、天津、上海、重庆等城市已经全部建立了街道劳动保障事务所，上海市目前已建立起该机构的街道占街道总数的90%以上，政府通过这一平台对社区就业进行了有效管理和促进。而中部小城市社区的劳动保障管理平台还相当薄弱，如调查发现在中部小城市江西上饶，仅有西市街道刚刚建立起市内唯一的劳动保障事务所对社区就业提供管理和服务，同时中、小城市的社区劳动保障机构的功能也很不完善。西部小城市的情况更令人堪忧，在对延安的调查中发现，政府对社区就业基本不闻不问，社区就业长期以来一直维持在零水平。可见，在不同规模的城市之间，政府对社区就业的人、财、物的支持力度不同，政府在社区层面的就业管理和服务机构的发育很不均衡，是中、小城市社区就业能力落后于大城市和特大城市的主要原因。

三、社区发展的能力与社区就业

社区发展的能力包括硬件和软件。硬件即社区公共资源状况，指社区内部各种公共服务设施的数量和质量;软件指社区自我管理和自我运行的能力，包括社区所拥有的公共资源处置能力的大小及范围、社区工作者的素质和工作能力等因素。社区就业是在社区的就业和依托社区组织的就业，社区公共资源状况和处置方式，决定了社区所具有的各种服务功能是否能够有效地转化为就业机会，也可以影响到一些处于潜在的和隐性状态下的服务需求能否转化为现实的就业机会。

1.社区发展的运作资金

社区发展的运作资金是社区公共资源量最重要的表现。目前，社区发展资金主要来源于各级政府部门投入和上级街道拨款，支出大多用于社区日常办公和社区内的各项配套设施的建设。根据调查数据(见表3-5)，中国社区居委会年运营资金水平为117957元，东、中、西三地的资金差距非常大。东部地区得到的运作资金是比较充足的，最高的甚至达到每年350万元的水准，为各项工作的开展提供强大的后盾;中部地区运营资金还不足东部的五分之一;西部地区所面临的局面则是举步维艰，社区办公经费收不抵支的情况非常突出，甚至社区工作人员有时得自掏腰包补贴资金缺口。社区只有具备了足够的公共开支运行各种社区项目，才能够推动社区就业得到发展。

2.社区公共场地及场地配套设施

社区公共场地和场地配套设施，是社区基本的公共资源，是发展各项社区活动的基础条件。从表3-6可以看出，中国东部地区的社区平均的自有场馆约为251平方米，场馆的用途相对较广，文娱、健身和医疗等服务设施等配套齐备，各项社区服务项目容易得到开展，在经营这些场馆的同时，社区内的群众得到了便利的服务，也创造出了一部分就业岗位。中部地区城市的场地基本上还是借用辖区单位房产，很多服务项目受场地面积和用途的限制难以开展。西部地区社区场馆比较缺乏，功能上比较薄弱，难以提供必要的公共服务。

3.社区自我管理与自我运行的能力

相对于资金、场馆等公共资源存量而言，社区自我管理与自我运行的能力相对比较抽象。社区发展在中国东部地区起步较早，从20世纪80年代中期就开始了各种社区服务，尤其“青岛模式”以全方位的社区服务为典型特点。东部地区社区发展较为充分，社区民主自治的发育能力更强。在社区建设相对比较充分的背景下，社区就业逐步走上了良性发展的轨道。中、西部与东部之间在社区发展程度上就存在一个时间差，许多城市对基层社区的权力和职能定位并没有明确，社区很多时候还没有体现出自治组织的特性，单位社区和行政社区的色彩较浓。因此，即使社区本身有开发一些就业岗位的意图，也因为缺乏对块的协调权力而心有余而力不足。只有与就业相关的各项权力落实到基层社区，所牵涉的创业、维持、扩张等程序才能得到有效的法制保障，社区就业才能逐渐步上正规。

东部城市社区民主选举发展较快，很多城市通过公开招聘实现了社区的更新，社区工作人员的素质也有很大提高。尤其在上海、北京等东部大城市中，社区工作者的文化水平明显较高，普遍具有高中以上学历，有的甚至拥有本科学历。素质的提高带来的是更高的工作效率和更新的工作理念，对社区就业理解较为透彻，能积极吸收各种制度创新来促进社区就业发展。而在中、西部城市中，社区就业的人员主要集中在初中和中专程度，有些还是文盲。社区干部对自己所辖地区人员情况和基本状况都知之甚少，工作中也疲于应付社区日常琐碎事务，没有足够的人力、物力去组织管理社区就业。

四、社区社会组织发育与社区就业

社区社会组织承担了大量社会功能，其发育状况表征了社区社会发育的程度。社区发展过程中，大量草根性的社区组织得到建立，社区组织结构在逐步重新构造。基层社区原来只有居委会作为街道办事处的下级，承担着大量政府政务工作，是政府行政体系的附属物。随着社区发展，居委会逐步恢复民主自治的本来面目，同时出现物业管理委员会和业主委员会作为“三驾马车”，进而通过各种群众性草根社团的发育成为基层组织的网络体系。

基层社会组织的发育有多种路径，其发育的深度和广度对社区就业具有很大的促进。

第一种方式是行政一体化社会中，行政体系的某些组成部分逐步转化为基层社会组织。例如，在行政体系各条线具体职能的基础上，逐步建成基层社区的社区保障中心、社区服务中心、社区计划生育服务所等社区组织，通过行政向社会的转制，直接塑造出大批事实上的社会组织，也带动更多的就业机会。

社区社会组织发育的第二种方式是已有的工、青、妇等人民团体、群众组织，包括党组织等类行政性的社会组织(GONGO)更深地卷入社区发展。在计划经济体制下，党、工、青、妇等组织也是行政一体化体系下的“单位”，社区发展使这些社会组织认识到，在基层社区中加强组织体系和改变工作方式的重要性和必要性。这些准政府组织在提供就业岗位、增强居民社区就业竞争能力，以及提供社区就业服务中介上发挥了非常关键的作用。例如，中国东部地区的妇联所提供的创业指导、创业帮扶，促进了处于弱势群体的女性失业人员在社区进行就业和创业。中、西部地区城市妇联和总工会等准政府组织的社区参与力度就没有这么强，对就业的扶助作用相对较为薄弱。

第三类社会化组织的发育是在社区内逐步建立了一系列专业性的社团和民办非营利机构，这些城市社区的NPO和NGO组织服务于民间，往往针对并直接解决发展过程中日益严重的各种问题，几乎涉及经济、教育、扶贫、环保、文化、卫生、体育等发展的所有领域，如各类俱乐部、民办学校、民办幼儿园、民办养老院等，在此过程中提供了越来越多的就业机会。在各种民间NPO组织中的就业，正是西方国家社区部门就业的最主要方面。在中国东部城市中，社会资源较为丰富，社区内各类专业化社会组织较多，提供的就业机会更多，并兴起了不少群众性、联谊性的尚处于亚组织状态的社会团体。中、西部地区社区社会组织的发育相对落后，甚至几乎没有发展，如有些社区连最基本的幼儿园都还未能建立，社会组织所提供的就业机会微乎其微。大量社区社会组织的建立就意味着大量的社区就业岗位的提供，并为推动社区服务产业化建设的目标奠定了坚实的发展基础。

五、促进社区发育及城市社区就业发展

社区就业是依托社区的就业，社区发育的程度直接影响到社区就业的规模和扩张。可以看出，社区经济发展水平越高，社区就业的能力越强;政府对社区建设的支持力度越大，社区就业发展的条件越好;社区发展的能力越强，决定了社区就业需求是否能转化成为社区就业机会;社区社会组织发育的程度，则是吸纳和创造社区就业、推动城市社区发展最重要空间。在社区外部的社会支持体系和内部的多重推动力量的共同作用下，社区的发育程度对社区就业产生着很大影响。

扩大就业是促进经济发展和维护社会稳定的重要保证，也是宏观调控的一项重要任务。社区就业对新增就业岗位，解决城市失业下岗问题发挥着重要作用，与许多发达国家相比，中国的社区就业还处于非规范化的低档次发展阶段，社区就业的潜力还有待进一步提高。政府管理部门要促进社区就业，就需要通过制定相关社会政策和制度创新促进社区组织更好地发育，从而促进社区就业和自我创业，并推动实现社区就业的规范化管理。

1.提高社区居民收入水平和消费能力

就业状况、居民的收入和社区经济水平，以及居民对公共服务的消费能力构成互动的循环关系。如果其关系协调得好，通过促进就业提高居民收入水平，增加居民对社区服务的消费能力，进而带动社区就业，就能够形成良性循环的关系。反之，则是一种恶性循环，形成贫穷、消费能力低和社区就业不足。政府可以探索通过价格调节的杠杆增加居民对社区就业消费需求，以及增加下岗失业人口对社区就业的供给，从而带动社区就业，提高居民收入水平和社区经济发展水平。例如研究表明，机构养老的成本高于社区养老，是否可以尝试将对民政老年对象的补助补充到个人，这样一方面能够缓解城市中心区养老设施的压力，同时能提高对社区养老和社区护理的购买能力?为了推进社区养老的发展，政府可以探索为社区养老、社区护理的从业人员提供部分服务补贴。一些城市已经在探索对社区服务消费提供补贴的办法，以增加社区就业。如果能将政府投入更有效地与就业和创业结合起来，则能够更好地促进社区经济发展水平提高和社区就业增长的良好结果。

2.建立和完善社区就业的综合管理机制

社区就业是社区层面上的就业，各个条线的管理和就业扶助都落实到基层社区。因此，要加强基层社区在块上的协调能力，只有在社区层面上建立强有力的社区发展基层平台和综合管理运行机制，才能有效地促进社区就业。促进社区就业的社区综合管理机制的建立包括以下几个方面:第一，可以由劳动部门或社区发展综合协调机构牵头成立由多个有关部门参与的社区就业办公室，不少城市已经建立了促进就业的综合协调机构，可以在其中加强对社区就业的综合协调和政策的相互衔接。第二，基层街道和社区居委会应强化社区委员会的作用，加强对促进社区就业的咨询指导、综合管理和协调机构，确保各个条线对于促进社区就业的资源能统一使用，发挥最大效用。我们可以借鉴美国城市的经验，在每个社区都设有一个由50个人组成的社区委员会，社区委员会能够对土地利用、社区功能布局规划、社区设施布点和社区发展等方面进行评议，为市规划委员会提供咨询参考。同时，应充分发挥社区委员会资源协调能力较强的优势。第三，为了加强社区基层平台对促进就业的管理能力，需要配备工作人员，包括街道劳动保障工作人员和劳动服务管理人员，加强社区就业管理的硬件建设，促进就业信息网络平台的构建，在基层居民中相应发展就业援助员和就业指导员，实现对就业援助落实到基层。第四，在社区层面上促进社区就业组织的协会建设、社区就业培训机构建设、社区就业创业者联席会等社会组织，为推动社区就业和创业创造良好的社会环境。

3.促进形成稳定的社区财力机制

社区公共资源状况是发展社区就业的前提。目前社区就业项目多是微利经营，就业者基本属于弱势人群。政府应该承担对社区建设投资的责任，增加社区公共资源拥有量，加大投入建设各类社区文化设施、体育设施、公共服务设施，提高居委会人员结构和素质，加强社区工作者队伍，为促进社区就业奠定坚实的物质平台和工作平台。在社区建设的规划中，确定分级社区公共设施的发展规划。在加强政府财政投入和转移支付之外，应努力促进社区自我管理的发展，促进形成稳定的社区财力机制，如可以大力发展多种所有制经济来丰富社区税源。积极探索建立社会事业的多元投融资体制，促进社会资金和民间资金投入社区发展。可以借鉴国外经验，通过社区经济发展基金、可转换债券等金融工具的创新来挖掘社会资金的潜力。在基层社区中，可以建立“社区发展公司”来解决社区居民的生活需求和部分就业问题。促进针对社区就业的小额贷款发展。通过各种制度化的社区财力机制，促进城市社区发展和社区就业。

4.促进社区层面上社会组织的建立和发育

目前，社区草根性社会组织建立存在的困难一方面是社会资本不足，另一方面是社区组织注册运行存在很多困难，这些限制了社区层面上的组织发育。政府应积极加强社区组织注册和管理制度的改革，促进社区民间组织建立，通过政策手段促进企业资本和社会资本投入社会公益事业和社区组织的运作，促进社区民间组织能提供更多的就业机会。在中国，第三部门就业的发展还非常薄弱，即使是在东部发达的城市地区也还刚刚起步。社区民间组织发展促进就业，可能是未来城市社区就业很重要的发展趋势。

社区就业具有巨大的发展潜力，社区就业本身是社区发展的有机组成部分。政府应通过合理的社会政策设计，促进社区发展水平提高，增强社区的能力和发育程度，从而更好地促进社区就业、规范就业管理和劳动力市场，以更好地推动城市经济发展和社会进步。

1.戴星翼、何惠琴著:《社区发育与社会生活》，上海大学出版社，2000。

2.胡伟:“美国社区发展的CDBG计划”，《国外社会科学》，2001(1)，97—99。

3.刘文军:“关于我国发展社区就业的几点思考”，《经济与管理研究》，2002(6)，17—19。

4.上海市社会科学界联合会:《上海社区发展报告(1996—2000)》，上海大学出版社，2000。

5.首都经济贸易大学劳动经济学院社区就业课题组:“社区就业服务体系建设的理论与实践”，《人口与经济》，2001(1)，59—64。

6.杨宜勇:“我国社区就业发展状况调查”，《经济学家》，2001(3)，33—39。

7.杨宜勇:“中国城市就业的新空间:21世纪中国社区就业的前景、瓶颈及对策”，《江海学刊》，2002(2)，61—67。

8.郑东亮:“对发展社区就业的一些想法”(在中国劳动学会2002年年会上发言)，http://www.calss.net.cn/2002/11/1702.htm，2002。

(1)数据来源见杨宜勇:“我国社区就业发展状况调查”，《经济学家》，2001年第3期。