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社区就业，顾名思义，是在社区发展过程中伴生的经济就业活动，是社区发展和劳动力市场推动的共同结果。因此，社区发展一方面促进了社会福利和社会进步，解决了社区公共生活的难题，缓解了城市贫困;另一方面完善了多层次的劳动力市场体系，促进劳动力市场的活性化，促进了城市经济增长和经济结构转型。社区就业构成城市经济和城市社会密切关联和紧密互动的领域，这一领域我们可以用图1-1所示的一个分析框架来加以深入研究。

一、社区发展与社区就业

经济转轨和社会转型是城市社区发展的起点。在改革开放前计划经济体制时期，行政管理体制统包一切，单位承担了大量社会职能，政府依托单位制构成政治、经济和社会三合一的管理模式。上层政府控制全部社会资源，由上到下实行垂直管理，上级政府通过各个条线将力量层层传导到基层，通过“命令—服从”的行政推动方式推动社会运行。市场经济体制的逐步确立推动国有企业改革，单位制社会逐步瓦解，原来由政府或企事业单位承担的各种社会职能开始剥离出来并回归社会，促进了企业、机关事业单位和高校后勤部门社会职能的社会化，要求社区提供更加专业化、规范化和多元化的服务。传统行政一体化社会的转型过程提供了社区发展的空间和动力。

同时，在经济改革、社会结构变迁的过程中，人口老龄化、城乡人口流动增加，城市旧城区改造拆迁、居民生活质量的提高和对社会服务需求的不断增加，城市新建城区公共服务和公共活动日益开展，城市公共生活空间不断扩大。逐步产生了一系列新的城市问题，这些问题是传统的计划行政体制所不能容纳的，要求社区发展为解决这些公共事务和需求发挥更大的作用，进一步推动了城市社区发展。

因此，基层政权建设与功能调整、社会管理体制的改革、授权、主体意识的增强和公共领域的形成和扩大，推动着城市社区发展的兴起，并在此过程中同时推动社区就业的发展。

(1)社区发展推动社区服务。促进社区发展根本上是以人为本的发展，要求为社区居民提供各种物质和精神服务，通过社区服务提高社会福利，提高居民的生活质量，处理社区各项公共事务。社区服务是社区发展重点所在，社区发展要求为居民教育、就医、购物和消费等方面提供便民、利民服务，为社区内的弱势群体和优抚对象提供福利和保障，处理社区管理、文化、卫生、环境、治安等各项公共事务，实现孤有所托、老有所养、残有所扶，使安抚安置对象得到保障、贫困居民得到救济。在此过程中，同时形成了大量的就业机会，提供了相当数量的就业岗位，特别是为社区弱势群体提供就业扶助。

(2)就业问题本身是社区发展所需要解决的重要公共事务。就业问题关系民生、关系稳定。吸收、消化和安置有劳动能力的失业下岗人口、残疾人口和“两劳人员”就业，既减轻了社会不稳定因素，也减轻了政府社会救助的压力。从这个意义上说，社区就业本身就是对弱势群体的基本保障，发挥着重要的社会福利功能。

(3)社区发展促进社区就业管理和社会保障综合平台的建立和良性运作。在社区发展过程中，政府通过“二级政府、三级管理”增强基层社区的管理协调作用，政府各个条线为促进社区发展，在资金、场地、基础设施等方面进行了大量投入，为社区开展其他工作提供了物质基础。政府劳动与社会保障的就业援助、就业指导和就业网络进入社区，社区劳动和社会保障管理平台逐步建立，基层社区对就业促进和就业管理的综合协调能力得到加强，以社区为基础促进社区资源共享利用得到扩展，对社区贫困人口的福利保障与就业、再就业服务紧密结合，极大地推动了社区就业工作的开展。

(4)社区发展同时是社区组织化的过程，草根组织的逐步建立和发育推动社区就业。社区组织的广泛建立能够促进增强社区能力，通过社区网络结构形成社区居民、组织、地方政府和企业的网络关系，实现社区发展的专业化，提高社区发展的效率。各类社区组织遍布各个领域，包括卫生、教育、文化、艺术、体育、政治和就业等，包括社区内的学校、医院、合作组织、慈善团体、俱乐部、信用协会等。这些组织能够为弱势群体争取权益，对分析社会问题提供公共服务。随着社区草根组织的大量发育，这些组织带动的就业也发展迅速。例如，澳大利亚目前有70万个社区组织，其中3.4万家雇佣了63万多名工作人员(含46万全职就业)，占劳动人口的7.6%，达到私营经济雇员的12%(NDRC＆FaCS，2003)。中国社区组织发育还刚刚起步，在这一领域的就业也还刚刚起步，随着社区发展和社区非营利组织的日益发展，社区就业存在着更大的发展空间。

二、劳动力市场供给、需求和社区就业

社区就业是劳动力市场的组成部分，是劳动力市场需求和供给的共同作用的结果。

1.城市社会经济发展及对社区就业的需求

社区就业的发展是城市居民对社区公共服务需求不断增加的结果。经济增长带来居民支付能力和消费观念的改变，社区居民提高生活质量的需求拉动服务性就业机会的增加。社会主义市场经济的发展中，人们的生活方式和支付能力也发生了一定改变，对社区服务业的消费开始逐步进入一些家庭的支出预算中，对各种便民服务也开始有了更加多元化的需求。当社会从温饱型社会向小康型社会转变，居民需求也从传统的吃、穿、住、行的需求，不断增加对娱乐、医疗保健、健身等多方面、多层次的需求。随着家庭小型化、人口老龄化、生活现代化等一系列变化，家务劳动开始向社会化发展，社区的环境保护和社区安全、社区管理等公共性要求也开始增强，这都为社区提供了更多的就业岗位。特别在中国经济较发达的东部城市地区，现有的服务根本不能满足城市居民需求，使各种社区服务出现供不应求的状态(见表1-3)。

2.失业问题与社区就业的劳动力供给

中国近年的失业情况已经引起政府和社会各界的广泛关注。根据国家统计局2002年国民经济和社会发展统计公报，年末城镇登记失业率为4%。对中国城市真实失业率究竟为多少，一直存在广泛的争论。目前公布的城镇登记失业率只包括城镇地区，并且经过登记的失业人员。要求失业人员具备3个条件:有劳动能力、愿意就业、按规定进行了失业登记。综合各方面的研究结果，一个普遍的看法是目前城镇失业率，包括登记失业、下岗职工和其他类型的失业，总计大约在8%～10%(王梦奎，2003)。即使如此，这一失业率还没有包括农村劳动力和农村进城务工的劳动力。如果考虑农业剩余人口，全国的实际失业水平达到20%～30%。随着经济改革的进一步深化，失业人口将进一步增多。同时失业人口的再就业率逐年下降，从1999年50%左右下降到目前的30%左右。城市化和农村改革将促进农民非农化和城乡流动。人口的生育水平虽然已经控制在更低水平以下，但由于人口内在的惯性，劳动适龄人口将在较长时期内继续保持增长。再加上中国进入WTO面临更为严峻的经济结构调整和经济竞争，数据表明全国城市失业率还存在着继续向上攀升的趋势。

由于转轨经济和经济结构调整的双重背景，必然会分离出相当一部分低素质的劳动者，就业市场上的劳动力供给总体是供给远大于需求，甚至可以说是在二元经济结构下存在劳动力无限供给。这部分劳动力人口大多年龄偏大，基本上属于“四零五零”人群，他们文化程度偏低、技术单一、本身素质偏低，影响了其对其他职业的适应能力，在劳动力市场上缺乏竞争优势。长久以来，作为就业主渠道的正规部门，也越来越朝着资本和技术密集型方向发展，对于这部分下岗失业人群的安置能力已经趋于饱和，并逐年缩小。与正规部门缺乏适合岗位的状况相反，社区部门却显示出对这部分弱势人群强大的吸纳能力(首都经济贸易大学劳动经济学院社区就业课题组，2001)。社区服务的大部分岗位多属于劳动密集型就业，对技术层次要求比较低，比较适合目前大部分下岗职工的年龄结构和文化素质结构，下岗失业人员只需要简单的再就业培训就可以胜任。同时，社区就业岗位投入少、成本低、形式灵活，在工作场地、用人机制、劳动时间等方面存在灵活多样的特点。其中一些便民、利民型就业岗位，如家庭护理、托管老幼、家政服务等，特别适合下岗失业人群中的女性人员从事，有效地解决了占下岗职工绝大多数的女性人员的就业问题。全国妇联发展部曾经在重庆、武汉、哈尔滨、沈阳、西安等8个城市开展了一项关于下岗失业女性再就业情况的问卷调查。调查表明，目前妇联扶助下岗失业妇女所办的社区服务实体已经达到7万多个，失业下岗的妇女中有45%左右在社区层面实现了再就业。郭奕侃等(2002)指出，上海近年来每年新增就业岗位中40%是由社区就业提供的。张卫(2002)在南京的调查也表明，失业下岗人口的46%通过社区服务实现再就业。

北京市在2002年出台了一系列政策鼓励下岗失业人员进入社区从业，截止到2002年11月底，全市已开发出社区就业岗位12.31万个，有10.24万名下岗失业人员在社区找到了自己的新工作。其中家政服务岗位总计1.62万个，1.5万名下岗失业人员当上家政服务员，比1999年的数据增长了67%。2003年北京市通过打造物业管理、社区商业便民连锁、城市公共设施维护保洁保养、城市公共秩序维护、家政服务、早点工程6条就业渠道开发出10万个社区就业岗位。根据北京经济体制改革办的预测，通过大力发展社区而扩大就业岗位，总共可以为下岗失业人员提供35万多个就业岗位，基本上可以安置北京现有的下岗失业人员。

与西方主要国家20世纪70年代失业率的上升推动社区就业和各种非正规部门就业的发展类似，中国劳动力市场供求矛盾和失业率的上升也推动了社区就业的发展。学术界极大地肯定了社区就业对消化再就业方面的良好优势，各级政府也开始将促进下岗职工社区再就业作为各级政府部门推动再就业工作的重要工作。国家劳动与社会保障部部长张左己在2000年全国社区就业工作经验交流会上指出，对再就业人员来说，最具吸纳空间和最少投资需求的第三产业，就是社区服务业。2001年5月国家劳动与社会保障部等9个部委联合发出《关于推动社区就业工作的若干意见》，要求全力推动社区就业，尤其是推动下岗职工和失业人员的社区再就业，并确定了北京、天津、上海、重庆等100个城市作为全国社区就业工作重点联系城市。截止到2001年12月底，百家城市中95%的城市有了具体的推动社区就业的工作方案，60%的城市已经进入实施方案阶段，47%的城市已建立或正在建立社区就业服务机构，50%的城市社区就业岗位数量明显增加、社区就业人数明显增多。社区将是下岗、失业人员实现再就业最主要的舞台，社区就业已成为解决劳动力巨大供给的重要“蓄水池”，成为中国解决城市就业问题最有力的突破点。

三、社区就业、城市贫困和社会福利

社区就业主要是以福利性、公益性为基础的就业。社区发展过程中，城市社区就业得到很大发展;另一方面，社区就业对于发展社区经济、加强社区建设、完善社区管理发挥了重要作用。社区就业的开展也促进了社区内“第三部门”的兴起，各种民办非营利性机构、非政府组织得到了良好的发展，在社区教育、扶贫、文化、卫生等多个领域起到了重要作用，增加了社区整体福利。

社区就业为社会弱势群体和失业人口提供的就业机会，其所发挥的重要社会功能是为这部分群体提供基本的生活保障，避免了城市贫困的加剧。改革开放以来，收入差距扩大问题和城市贫困问题日益浮出水面。与计划经济下城市贫困主要是个体丧失劳动力能力造成的生活困难相比，改革开放后的多数城市贫困群体是具有劳动力能力却被排斥在劳动力市场以外，是包括社会保障制度不完善的结果，是一种社会转型期的贫困问题。随着社会转型的加快，下岗、失业人数逐年增加，下岗职工和失业人员缺乏稳定的经济来源，没有基本的医疗保障和养老保障，还面临赡养父母和给予子女教育的巨大经济压力，很容易陷入绝对贫困的状态。另一方面，城市化过程中产生了大量失地又失业的农业人口，有大量的流动人口在城市中不能实现充分就业，这些群体成了中国城市贫困的主体人群，其贫困程度也呈现逐年加剧趋势。

这些具有劳动能力的人口因为社会排斥而陷入贫困，如果不能通过就业来获取劳动收入，贫困的状态就不能得到根本的解决。20世纪60年代，欧美国家以社区就业来解决贫困和社会不公正问题取得了不少成功经验，中国社区部门就业对于缓解城市贫困的作用再次得到了认同。童星和陈新颜(2001)指出，随着人们重新回归“社区”，也把不稳定因素带入了社区，应该将社区服务作为现代社会的“安全阀”，以解决失业率上升、社会福利损失的全球性问题。上海市通过社区就业解决失业、消除城市贫困的方法已经得到国际劳工组织的关注，被高度评价为解决“失业—贫困”这一世界性难题的“上海模式”。外来人口受社会环境变动影响更大，在贫困问题中处于更加弱势的地位。发展经济学认为，农村劳动力进入城镇就业的初始阶段是进入非正规部门中就业。在中国，农民工由于受多种制度因素的制约，城市正规部门存在大量的需要释放的冗员等，他们中的相当部分只能立足于城镇非正规部门从业。社区就业逐渐成为城市中的弱势群体就业和获取收入的主要途径，对于解决城镇下岗失业和进城务工农民的就业问题发挥着重要作用。社区就业保证了相对贫困者的收入分配在经济发展中得到改善，对缓解贫富分化、重新调节收入分配具有积极意义。

四、社区就业、城市经济增长和经济结构调整

社区就业同时是按照市场原则组织起来的经济从业活动。因为缺乏必要的社区就业统计，社区就业往往是非正规形式的就业，其对城市经济贡献并没有充分地表现出来。据中国国家统计局的统计，目前全国社区服务业的增加值约占国民生产总值的2%，从业人员只占总就业的1.7%左右。而发达国家的社区就业份额为20%～30%，发展中国家的社区就业份额为12%～18%。根据这些数据可以看出，作为一个发展中国家，中国社区就业的发展是很欠缺的，相对于国民经济每年7%～8%的增长来说，社区服务和社区就业的发展却是相对落后的，社区服务业还有很大的发展空间。如果按照发展中国家的平均最低水平计算，我国社区就业从目前3.9%的份额提高到12%，也可以增加2000万个就业机会。因此，社区就业是城市整体经济发展的组成部分。

社区就业主体上是非自我雇佣、家庭经济和微型企业，其就业形式多是非正规的，但社区就业是城市社会服务企业和现代都市工业的孵化载体，社区就业组织表现出转变为中、小企业的发展趋势。鼓励社区就业和自我创业，对于促进城市经济发展具有积极的作用。

社区服务业同时是城市第三产业的组成部分，有助于城市经济结构的调整。配第-克拉克定律认为，一国经济的发展会带来该国居民收入水平的不断提高，同时劳动力也将依次由第一产业向第二、第三产业转移。经济从工业经济或是前工业经济向工业经济和后工业经济社会转变，传统的第一、第二产业部门在国民经济中所占比重不断下降，第三产业产值在国民经济中的比重不断上升，社会服务业在经济总体结构中具有越来越重要的作用。从各国经验来看，第三产业中社区和个人服务业又是吸纳劳动力最多的领域。在发达国家的第三产业中，社区就业人数一般占到了第三产业的40%～50%。例如1994年，美国为48.2%，法国为50.9%，德国为50.2%，英国为44.6%，加拿大为43.4%。而中国社区就业的经济总量仅占第三产业的20%左右，在中、小城市只有30%～60%的居民享受到了社区服务。城市经济结构调整和社会服务就业的发展，在基层社区找到一个最佳结合点，就是社区服务业，这包括保洁、保绿、保序、保安等社区服务，也包括家政、护理、家庭教育、文化娱乐等各类社会服务。社区服务业的发展某种程度上是产业结构转型的重要组成部分，有意识地通过发展社区服务业促进经济结构调整、促进城市经济发展，已经成为当前经济工作部门和就业保障部门的工作重点之一。如果以社区为依托，加强社区服务的创新，提供全方位和多层次的社区服务，建立起完善的社区服务网络，社区服务业完全可以走上产业化发展的道路。通过社区就业，在带动社会服务产业发展、带动城市经济结构调整、满足城市居民消费需求、提高城市总体经济发展水平等方面将具有巨大的潜力。