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社区就业的概念及研究，最早起源于一些欧美国家。刘继同(2002)指出，在欧美国家不同时间内社区就业的侧重点又略有不同，先后产生了三种对“社区就业”不同的理解。在20世纪50年代以前的欧美国家，凡是地域社区范围内的就业均可以称为社区就业，这也是最传统和古典的社区就业定义。进入60年代，欧美国家逐步从应对贫困问题的角度来审视社区就业，按照劳动经济学中的二元劳动市场理论，将其定义为在劳动市场结构中处于次要和边缘劳动市场的就业。70年代后，欧美国家重新“发现”和“回归”社区，认为社区就业是那些政府、企业、社区和福利组织在社区层面为难以就业的劣势群体提供的就业机会和就业支持服务。最后一种定义是目前欧美国家最流行的社区就业定义，各国政府的劳动部门均将社区就业作为就业管理、就业培训和就业服务的重要内容。例如，英国的就业培训和服务中心提出:“社区就业是为失业人口和社会弱势群体在本社区内以一种临时性的标准提供就业机会，使其能在本社区内获得必要的就业机会。”

可以看出，西方国家对社区就业的概念界定包括两层含义。第一层含义，社区就业是在基层社区的就业，这主要是从社区的地域性方面来把握的;第二层含义，社区就业是由社区提供的就业机会，而且这种就业服务主要是为失业、残疾等弱势群体提供的，具有很强公共福利性的就业机会。这种由社区提供的就业机会，20世纪后期以来随着城市社区发展和“第三部门”的兴起，表现得越来越重要。西方国家城市社区发展是对福利国家制度反思及向基层和社会赋权的结果，随着政府逐步推动“福利国家”和“全能政府”的社会福利体制改革，政府从社会福利的唯一提供者逐步向社会授权，通过社区发展和公共参与实现“公共社团主义”和“福利多元化”。西方国家越来越重视通过个人、民间组织、社会团体的自我组织，在基层社会提供公共服务，以促进社会进步、社会福利和社会公正。草根性和由下至上的社区发展促进社区部门发展壮大，并在此过程中提供了大量公益性就业机会，如澳大利亚各类社区民间组织的就业已经达到劳动力市场总量的7%(NDRC＆FaCS2003)。因此，由社区提供的就业是指在城市社区发展过程中提供的就业机会，或者在一些文献中又成为社区部门的就业。

二、中国城市社区就业的概念和特点

中国城市社区就业，是在20世纪80年代后城市经济改革和社区建设的背景下逐步发展起来的，社区发展和劳动力市场的演化促进社区就业的兴起。中国社区发展和社区就业发展的起点、背景和具体发育路径与西方国家不同，其城市社区就业的起点是计划经济体制下的“全能政府”和“单位社会”，而动力则是突破传统行政一体化社会所产生的大量社会问题和公共需求。80年代以来的改革开放和市场化改革使单位社会逐步瓦解，越来越多的“单位人”回归到社会，人口流动性日益增大，人口结构改变及经济的发展不断拓展居民的生活需要和公共生活空间，基层社区公共事务和公共服务日益增加，社区发展得到起步和发展。为了给社区居民提供各种便民、利民服务和福利保障，社区就业也得到同步增长。同时，改革深化加速了劳动力资源的流动和重新配置，中国的下岗、失业问题日益严重，社区就业作为正规就业的一种重要补充，既满足了社区居民日益增长的物质文化需要，同时依托社区提供就业岗位和就业机会，为缓解城市贫困、促进就业发挥了重要作用。

社区就业的发展已经日益引起政府部门和学术界的重视。杨宜勇(2002)提出，社区就业是与政府就业(公务员)和传统单位就业(大中型企业、事业单位)完全不同的一种经济从业方式。应把扩大就业与社区服务结合起来，依托社区阵地，发动和组织社会力量开展社会化服务，向社区要岗位，为社区居民提供服务和方便的活动。岳健能和房尚文(2002)从社区就业的目标、目的、物质和劳力来源等方面来解释社区部门的就业，提出中国的城市社区就业，是以社区居民为主要劳动力来源，以服务社区建设为目标，利用社区自身的资源优势，为社区居民的物质和文化生活消费而提供产品和服务的，依托基层社区组织而实现的就业。

社区就业是一个比较模糊的经济范畴，其内涵和边界还缺乏严格的界定。借鉴国际经验并结合我国实际情况，我们可以对社区就业的概念与内涵进行如下总结:社区就业是指“在基层社区的就业”与“在社区部门的就业”，即包括在社区内的面向社区居民的各种便民、利民服务和福利性服务就业，也包括社区发展过程中由各类社区组织所提供的公共服务、公益服务和经济服务。对中国当前城市社区就业这种经济活动形态加以判断，主要包括以下几个基本方面:

(1)从行政层级上看，社区就业是街道或社区居民委员会直接解决的，并在基层社区层面上运行的就业活动，是一种草根性的就业。

(2)从服务对象看，是为社区居民提供公共服务，以及对社区内其他实体提供辅助服务的经济活动。

(3)从就业组织看，社区就业中存在政府的管理和调节，但不是各级政府直接管理和直接提供的就业，而是个人、团体及各种社会经济组织自我管理、自我运行的经济服务。社区就业基本可以分为六大类:面向社区公共服务的私营经济和个体经济;劳动部门管理的非正规就业;社区公益性就业岗位;民政部门管理的各类社区服务组织;面向社区公共服务的社会组织和民办非企业单位;其他社区性经济活动，如各类摊贩、流动就业等。

上海市劳动与社会保障局(2001)曾经就社区就业进行调查，应该说明该调查对社区就业的界定和分类是未必准确的，研究表明截至2001年6月城市社区服务就业总量达到24万多人(见表1-1)。

由于对社区就业缺乏规范化的统计体系，社区就业因为就业流动性大、就业方式比较灵活，我们难以得到较为准确的社区就业总量和各种形式社区就业的数据。另根据2002年底上海市劳动与社会保障局资料，仅劳动部门扶持的非正规就业岗位就达到19万个，这一数据已经比2001年6月增加了约16万人。这一方面说明社区就业统计和就业管理还需要进一步的探索和加强，同时也说明各类社区就业形式存在着巨大的发展空间。

(4)从管理主体看，社区就业主要是一种非正规部门就业，涉及城建、卫生、公安、工商、税务、民政、劳动与社会保障等多部门的综合管理，尤其强调基层社区的综合管理和协调作用。

(5)从就业者主体看，社区就业不仅包括本地失业下岗劳动者，同时包括外来人口、社区创业者、老年退休人口和各种社会工作专业服务队伍。

(6)从服务内容看，社区就业涉及与人的生存和发展的方方面面，如衣、食、住、行、娱乐等，而且随着城市社区建设的发展，卫生保健、文化教育等方面的就业也开始转向社区。在我们的研究中，将社区就业主要分为便民利民服务、社区家居服务、社区公益服务和社区管理服务四类(见表1-2)。

三、与社区就业关联的若干概念

我们可以通过比较辨析与社区就业存在紧密联系的若干就业概念，以更好地说明社区就业的内涵。

1.非正规部门就业

非正规部门就业的概念是国际劳工组织在20世纪70年代初提出，1992年1月第15次国际劳动统计大会通过了非正规部门就业的定义及其国际标准。该定义认为，“从广义上说，非正规部门由为有关人员创造就业和提供收入为根本目的、从事产品生产和劳务的单位构成。其特点是组织水平低，作为生产要素的劳动力和资本之间基本没有或没有分工，生产规模小。”非正规部门就业主要是城市中那些低收入、低报酬、无组织、无结构的很小规模的生产或服务组织，包括所有为个人利益工作的人员的非正规企业和根据企业规模或其雇员未经登记等性质而界定为非正规雇主的企业。即既包括自负盈亏的个体经营、雇工等就业，也包括部分以社区、企业、非政府社团组织为依托的公共服务性就业(国际劳工与信息研究所，2002)。为操作方便，国际劳工局将非正规部门划分为三个类型:第一类是微型企业，它们往往通过承包或分包协议与正规部门联系在一起，可视为正规部门的延续;第二类是家庭企业，指经营活动大多由家庭成员承担的非正规部门单位;第三类是独立服务者，指街头小贩、清洁工、街头理发师、擦鞋工等。

李烨红(2003)将我国的非正规部门界定为:在依法设立的独立法人单位(企事业单位、政府机构和社会团体、社会组织)之外的规模很小的经营单位。主要包括:①个人、家庭或合伙自办的微型经营实体，如个体经营户、家庭手工业户、雇工在7人以下的个人独资企业等;②以社区、企业、非政府社团组织为依托，以创造就业和经营收入为主要经营目标的生产自救性和公益性组织;③其他自负盈亏的独立劳动者。

刘建进等(2003)对非正规部门的定义更宽，提出:“在城镇单位中，非正规部门包括个体经济单位，以及由私营独资企业和私营合伙企业构成的小型私营企业。”

非正规部门就业和社区就业的概念很大程度是一致的，但双方关注的角度不同。社区就业是在社区层面上、由社区组织和推动的非正规部门就业。社区就业更加强调为社区弱势群体提供就业机会、为整个社区居民提供公共服务，强调服务的社会公益性要大于市场营利性。非正规部门就业则强调经济实体的组织方式，强调这些小规模，甚至微型规模的个体服务者、合伙的服务社及小规模企业和公司中劳动力和资本没有分工的传统特点。应该强调，社区就业和非正规部门就业的一个区别点在于社区就业组织的公共福利性，而市场营利性大于社会公益性的非正规就业组织则并不属于社区就业。一个典型的例子是，随着现代信息技术改变了人们就业模式，如果一个青年以网络为载体建立了一个信息服务公司，并从中获得大量中介服务费用，这样的经济组织则显然不能称为社区就业。社区就业组织的社会效益和市场效益的衡量标准是一项值得探索的工作。但在多数情况下，非正规部门就业和社区就业所涉及的就业形态是相似的，可以说社区就业在相当大程度上表现出非正规部门就业的社会功能。

灵活就业是从就业形式角度对经济从业活动的考察，是指在劳动时间、收入报酬、工作场地等方面不同于传统的标准全日制就业形式之外的各种就业形式的总称。国外一般将灵活就业包括非全日制就业、短期就业、派遣就业和季节性就业四类。

我们可以将灵活就业归纳为三种类型，第一类是劳动者就业岗位由用人单位提供，劳动者和用人单位签订相应的劳动合同，从事指令性工作，在合同期内劳动者为用人单位的员工，属工薪劳动者，用人单位遵照有关法律和就业合同内容履行雇主义务，包括非全日制就业、短期就业、派遣就业、季节就业、兼职就业、远程就业6种就业方式，劳动者的就业岗位都是用人单位提供的，劳动者与用人单位签订相应的就业合同;第二类灵活就业劳动者的就业岗位虽也是用人单位提供的，劳动者也从事指令性工作，但一般双方不签订劳动雇用合同，如待命就业;第三类灵活就业劳动者的工作是自己争取创造的，劳动者不与任何单位发生劳动关系，只是提供产品或技术、劳务服务，属非工薪劳动者，包括承包就业、独立就业、自营就业、家庭就业等4种。

可见，从就业形式角度来看，社区就业多数属于非全日制就业、待命就业等灵活就业形式。

经济人类学家哈特，在1973年首次根据劳动者的雇佣方式的差异划分了非正规经济(亦译为非正式经济)和正规经济。基于货币制雇佣和自我雇佣的区别，提出了“正规”与“非正规”就业机会划分的设想和城市劳动力队伍收入的二元化模型。在他的定义下，非正规就业属于自我雇佣，是劳动者不依靠政府创造而自主就业的过程。从广义上说，就是不注册、不纳税经济活动中的就业。这一概念与国际劳工组织的非正规部门就业是基本一致的。在国际劳工组织、世界银行对城市贫困和劳动力市场的分析研究中，普遍将非正式经济归结为欠发达经济中的一个领域，非正式经济领域中的就业被称为不充分就业，主要是指那些没有能力进入现代经济部门、只好退而求其次的劳动力之就业状况。

在中国学术界中使用的非正规就业范畴，则更加宽广，具有较大的概括性和包容性，不仅包括非正规部门的自我雇佣、家庭企业和微型企业，还包含了“正规部门中的非正规就业”(李烨红，2003)。正规就业是指传统的存在于大规模的经济组织中的以稳定的劳动契约关系为基础、全日工作制、可获得完善的工资与社会保障及福利政策保护的就业。非正规就业主要是相对于正规就业而言，是一种未签订劳动合同、无法建立或暂无条件建立稳定劳动关系，但能够提供合法的商品和服务的就业形式。因此，非正规就业同时包括正规部门中的各种灵活形式，根据中国的具体特点，非正规就业还包括绝大多数城市外来流动人口的各种经济从业活动。

非正规经济和非正规就业主要从就业管理的角度来研究经济从业活动，说明了这些经济从业活动在劳动综合统计、劳动关系管理和社会保障体系中的非正规特点。在大多数发达国家，多数非正规部门就业和灵活的就业形式都存在于国家的就业统计和就业管理制度之中，一般无须注册、纳税，或者是需要按照一定的标准纳入社会保障体系，如欧盟国家提出周工作时间30小时以上的非全日制就业要纳入社会保险体系。中国的非正规就业，在就业统计、就业管理、劳动关系和社会保障等方面的缺失和非正规性表现得更加明显。

从劳动时间、劳动报酬、工作场地、保险福利、劳动关系，以及就业统计和就业管理来分析，社区就业还存在很强的非正规特点。例如，社区就业缺乏制度化的劳动关系，缺乏相应的保障，难以建立稳定的劳动关系和实行规范化的劳动管理，大多数社区就业人员的基本养老、医疗、失业等问题都没有解决。只有少部分从事公益性和管理类服务的人员，才享受到签订劳动合同、参加社会保险的待遇。社区服务的工作岗位带有相当强的临时性和非固定性，可以说社区就业主要是一种非正规的就业。

Feige(1989)等学者提出，将非正规就业划归为一种地下经济。“地下经济”是指未向政府申报和纳税，政府不能控制和管理，其产值和收入未纳入国民生产总值的所有经济活动。Feige从新制度经济学的视角出发，基于制度化的原则，对地下经济的整体框架提出一种有益的分类方法:非法经济、未申报经济、未登录经济、非正式经济。地下经济主要目的是逃税与逃避政府管制。美国的地下经济约为GNP的10%～25%，其中主要是毒品、赌博与色情等。地下经济并非一定是如贩卖毒品、武器等的违法经济，也包括各种经济活动没有进入国民经济正常的统计范围之内、经济目的也仅仅是服务于某些个人和团体的利益。由于地下经济游离于社会经济管理、约束之外，导致了大量偷税、漏税现象的存在，使得社会不公正现象更为严重。考虑到地下经济的这些负面效应，国内的一些学者又将其称为“黑色经济”、“影子经济”。

实际上，社区就业大量存在于后三类经济中，不少社区就业具有较强的部分地下经济的特点。例如，各种社区无证摊点、流动摊贩，多数社区服务并不规范地统计营业额。虽然不少社区就业主体没有遵守登记、劳动权益、安全卫生等方面的法律、法规，但是绝大多数社区就业提供的是合法的商品和服务。同时，社区就业对经济的负面影响相对较小，因为社区就业本身是具有很强社会正效应的公益性就业。中国的社区就业还处于零散的、非规范的低层次发展阶段，很多相关的法律、法规还不完善。随着对社区就业正规化管理和引导的加强，社区就业完全可以发展成为一个具有极大潜力的新兴产业，摆脱地下经济的政策框架。

城市社区服务主要指在各级民政部门的具体指导和协调下，以街道为主体、居委会为依托，发动和组织社区内成员建立服务网络、开展互助活动，为社区成员提供物质生活和精神生活的各种服务，以不断地满足社区成员多种需求的一项社会公益事业(吴德隆等，1996)。作为工业化进程的产物，国际上社区服务可以追溯到1884年英国伦敦东区建立的第一座社区睦邻中心，以后各类社区服务机构在英、美等国广泛建立。20世纪30年代后，社区服务事业先后纳入一些国家和地方政府的公共福利政策范畴，并伴以相关的法律保障。相关的范畴包括:“社会服务”、“社会福利服务”、“社区照顾”、“儿童及青少年服务”、“家庭与社区服务”、“老人服务”、“志愿服务”等。社区服务包括一些机构在社区内开展的服务、由社区提供的服务，或者政府和个人为了社区发展提供的服务。

我国社区服务的概念最早提出是在1987年，其内容以社区组织为依托、以社区居民的互助自助为基础，不仅为传统民政对象提供社会服务，同时面向全体社区成员，以提高社区居民生活质量为最终目的。它既包括面向社会各类弱势群体和优抚对象的福利性服务，包含面向社区居民的各种便民、利民服务，也包括面向社区企事业单位和有关团体的后勤服务。1992年中共中央、国务院发表了《关于加快第三产业的决定》，首次将社区服务列入第三产业的范畴。国家民政部又联合国务院所属的13个部委颁发了《关于加快发展社区服务业的意见》，首次提出“社区服务业”的概念，明确了社区服务以福利性、公益性为内核，同时具有社会服务的产业性质。国家民政部(1995)的文件同时提出，社区服务包括社区福利服务、便民利民服务和社企之间的相互服务三类。社区就业的发展是和社区服务业的发展紧密相结合的，一些社区服务是无偿的志愿者服务，而绝大多数社区服务是维持基本成本的低偿营业活动，具有很强的社会福利性，是第三产业中社会服务业的组成部分。相对而言，社区服务是从服务的内容和社会功能角度来加以分析，而社区就业则是注重了这种福利性、社会性和群众性服务所伴生的经济从业活动和服务提供者的从业行为来考察。

社区就业是社区层面上个人、家庭、企业和各类社区组织提供的公共服务活动，这种就业主要是面向社区居民的各种便民、利民服务和福利性服务的，为社区弱势群体提供就业和发展机会，以公益性、福利性为基础的社会服务就业。非正规部门就业、灵活就业、非正规就业、地下经济、社区服务是根据不同的标准和研究角度，来分析这种发生在城市基层的社会服务和经济从业行为，反映了社区就业在各个维度上表现出的特点。这些概念相互之间存在重叠和交叉，有些概念之间的边界本身是模糊的。概念和范畴的多重性，并不妨碍我们对这一领域研究的深化。同时，从这些多重维度出发，有助于我们更好地把握中国城市社区就业的内涵和特点。