第二节　欧洲一体化实体的创设

1952年生效实施的《建立欧洲煤炭钢铁共同体条约》( 《巴黎条约》 )^[1]，把法国、德国、意大利、比利时、荷兰、卢森堡这六个欧洲国家“绑”在了一起，一个新型的社会实体诞生了。在创设这个实体的法律文件中，人们命名这个实体为:共同体( community) 。

一、共同体的创设和共同体法律体系的构建

从文本角度考察，《巴黎条约》构成了欧洲的第一个共同体，即“煤钢共同体”的法律基础，这部条约创建了共同体法律系统的基本框架。

这部条约在创设一个可以称之为“共同体”的社会实体方面，所完成的主要任务包括:

第一，将六个主权国家用法律联结起来，确认了它们作为共同体成员国的地位，明晰了它们在共同体当中的权利义务。

第二，建立了共同体的机构。在“煤钢共同体”中，这些机构包括:一是“大会” ，它由属于各成员国国民的代表组成。理论上，它可以以2/3的多数解散高级机关，并与成员国一起提出共同体条约的修正案。它掌握着欧洲煤钢共同体政治上的控制权。大会在以后的共同体中演变成议会，也就是今天的欧洲议会。二是“高级机关” ，是共同体的常设行政机构，它对共同体负责，其决定及其行动对成员国具有拘束力，这就是后来的委员会。三是“部长(特别)理事会” ，由各成员国部长组成，在高级机关的指导下，协调各国煤钢及经济政策，今天的理事会仍然起着协调各国政策的作用。四是“法院” ，承担与共同体法有关的司法职责。可以很明显地看出，这个共同体是在其成员国之上，建立起来一个和主权国家类似的实体，共同体的这些机构不仅结成了共同体日常运行的必要“链条” ，而且从总体上支撑起了共同体的“上层建筑” 。一开始，这个实体具有的权力、所辖范围还仅限于煤炭钢铁行业，后来经过合并改造的共同体机构一直延续下来，正是这些机构的运营标示着共同体实体的存在和运作。当这套机构按照条约的设计，从决策到立法、从执行到司法运营起来的时候，一个重要的情况出现了:共同体法产生了。^[2]

第三，创造性地在条约之下设定了共同体自己的法律形式，主要包括:法规(条例) 、指令和决定等^[3];赋予了共同体机构在其日常活动中制定共同体法律的权力。

共同体的那些基础条约，一方面，按照传统的归类它们属于区域性的国际公法的法律文件，约束着签约国;另一方面，它们又和传统的国际条约不同，条约直接生成了一种新的实体:共同体。这个新的、超越各成员国之上的实体进行运营和活动的重要内容之一，就是“制造”共同体的法律。

除了基础条约是指由共同体自身的机构按照其所享有的权力制定或生成的法律，共同体法相对于条约而言，它们被称为派生法。在广义上说，欧洲共同体或者欧洲联盟的法律当然要吸纳其各成员国的意见，但是就共同体法的生成过程而言，它是在共同体的系统中独立自主地产生，并不受任何成员国干预的。现在，欧盟的立法权是由直选的欧洲议会、欧洲委员会和代表成员国的理事会三家共享，发展趋向是越来越向议会倾斜。

由共同体机构制定的共同体法，也就是派生法的主要形式有:

法规或者条例，是派生法中最主要、最重要的部分，其内容涉及共同体内外事务的各个方面。法规具有普遍的拘束力、直接适用性和高于国内法的优越性。法规生效后，各成员国必须执行，并无须通过将其转变为本国法律的任何中间程序或环节。法规对共同体内的自然人和法人主体均能直接产生权利、义务。

指令，是为履行条约义务，对特定成员国所作出的有拘束力的、令该成员国通过自身立法来履行指令规定义务的规则手段。特定的成员国，大多数情况下是成员国全体，有的时候也会是部分或者个别成员国。指令是在共同体和其成员国之间设定法律关系，要求有关各国的相应立法纳入共同体的法律体系、符合共同体的法律“标准” 。指令对各国立法的目标结果规定了义务，对规制的具体内容则未直接规定义务，但其实在合乎共同体法律规格这一点上，成员国并没有很大的自由裁量权。

决定，也是有针对性地发布的，其对象可能是成员国(部分或全体) ，也可能是共同体内的自然人或法人。就其对象而言，决定的一切要素均有拘束力，必须予以执行。就有针对对象发布而言，决定与指令相同;就其要素对其对象具有直接拘束力的角度上看，决定同于法规。^[4]

从这三种最主要的法律形式来看，共同体的法律已经完全可以在其所辖领域范围内，对共同体内的各种主体的行为进行有效地规范。无论是及于自然人、法人这个层面，还是及于作为主权国家的成员国这个层面，共同体法律的效力都是直接的、优越的、无可争议的。也就是说，如果有成员国的法律与共同体的法律发生矛盾、冲突的，调整、修改成员国法律是肯定的后果。

这样，一种显然不是成员国的国家法、当然也不是在成员国之间签订的国际法的“第三类”法律——共同体法就这样获得了其生存的基础。这种由共同体这个超国家实体自主“制造” ，具备完全效力的共同体法已经成为一个独立自主的、有效运行的法律系统。

《巴黎条约》是在1951年签订的，为这样一部条约，实际上欧洲人已经讨论和尝试了大约有五六年，这部条约的签订和生效，表明着一个创意的实现和成功。于是，又在五年之后，另外两部同样创意的建立“欧洲经济共同体”和“欧洲原子能共同体”的条约在罗马顺利签订了。没有悬念，又有两个新的共同体在欧洲成功地创建了。这样算起来，从讨论、论证创意到三个共同体成功建立，大约历经了十年。这是欧洲一体化历史中“点火升空”的关键时刻，起飞在一刹那，准备却用了十年左右的时间，而这十年其实又是欧洲走向团结千百年历史的一个凝练。

二、超国家法律体系的运行

共同体大厦矗立起来，紧跟其后的是现实中各方面运营和发展的具体问题。就法律领域而言，在共同体框架下的欧洲，这个新的法律体系的情况是:一个大的共同体的法律系统涵盖着六个成员国各自独立的六个法律体系，随着共同体后来的扩大，所涵盖的成员国的法律也增加为九、十二、十五、二十五，现在达到二十七，“面积”的扩大并不影响结构的状态，共同体的法律与成员国的法律分处于两个层级，即共同体的层面和成员国的层面。

需要注意的是，共同体的法律系统跟成员国那种标准的国家法系统不一样，简单地说，它不是一个闭合的体系。最初的煤钢共同体的权能范围只限于煤炭钢铁领域，因此它的法律当然也只能在这个领域中制定和实行，就这个特定领域而言，共同体的法律系统是确定的。后来两个共同体的设立使得共同体法律的领域得到了很大的扩展，但它并不是、也没有必要成为一个向国内法那样的面面俱到、闭合的法律系统，相反，共同体的法律是一个开放的、不断发展的体系。

另一方面，是共同体法律与成员国法律的关系问题。说起来，成员国一起撮合起来的这个共同体，它的法律系统涵盖了成员国法律，出现了两个层次，共同体的法律与成员国的法律顺理成章地就应该是类似上位法与下位法两个层次的关系。

共同体成立后的实际运营，马上产生了如何处理、如何定位共同体法律与成员国法律这两个层面、两种法律之间的关系这样一个既具体、又实际的问题。显然，简单地套用国家法当中上位法与下位法的关系模式不会得到各成员国的认可——它们仍然是各自独立的强有力的主权国家;从技术角度，简单套用也会引带出一系列难以简单处理的问题。

首先对这类问题作出回应是共同体的法院。法院在其审理案件的过程中，及时地抓住了机会，在解决具体的有关共同体法律纠纷的基础上，针对共同体法律的地位、效力、与成员国法律的关系等至关重要的问题，给出了及时、明确的答案。^[5]从此，共同体法律相对于各成员国法律的优越属性，共同体法律高于成员国法律的效力地位，共同体法律在各成员国领域范围内具有直接适用和产生直接效力的特性等都在法律意义上得到了确认，并在实践中得到了实现。共同体法院作出的这些“划时代”的判决，使得:第一，共同体基础条约的有关内容得到了明确和必要的补充——这些如今共同体法律当然具有的属性和功能，在创设共同体的基础条约中并不都有直接明确的文字表述;第二，共同体法律获得了充足的性能，能够真正承担起基础条约为法律所设置的任务，共同体法律整体因而也成为真正的能够独立自主地存在和运作的法律系统;第三，共同体的法院对基础条约的解释权力，以至通过解释发展基础条约、发展共同体法律的权力得到了承认和尊重，共同体法院的判例成为共同体法律必不可少的组成部分。

带有“戏剧情节”的情况是:在最初制定条约的时候，人们并没有完全彻底地意识到一个新的法律系统由此而诞生了，因而并没有着力于这个法律系统的完备和充分考虑细节的设计。条约的成功马上给出了共同体法律运作的空间，带出了必须对共同体法律本身的性质，以及共同体的法律与各成员国的法律关系予以回答的问题。解决问题的方式不可能是倒回去再补充条约，这样一个时不我待的机会就出现了。

条约笼统地赋予了共同体法院在条约之下、根据条约享有司法权，专家组成的法院当然敏感地意识到了有关共同体法律的一系列至关重要问题的存在，于是运用司法权，当仁不让，以极其恰当的方式解答了这些问题。对于整个共同体法律的完备和发展而言，法院的行动是点睛之笔;对于法院自身来说，抓住机会等于把条约赋予的笼统权能一五一十地落到了实处。在三个共同体创设之后、运营之初的60年代，共同体的法院集中精力作出了一系列的这种“划时代”的判决。又一个十年左右的时间，共同体法制系统因为这样一个极其重要的完备步骤而可以说达到了总体上自给自足、完备可用的水准。

如今，欧洲法院早已经成为欧洲一体化发展进程中极其重要的一个功能机构，它通过对共同体法律的直接作用，可以说在很大程度上把握着一体化发展的方向与节奏。具体看，欧洲法院的管辖权包括对各个基础条约和共同体其他法律的解释;对共同体各个机构颁布的法律文件进行审查;按照共同体法的标准，对各成员国的行为进行审查;就共同体法律进行审理和作出判决。法院的审判活动通过下列诉讼形式实现:针对不履行(基础条约)义务的诉讼、 (根据共同体法)宣布无效的诉讼、(根据共同体法)针对不作为的诉讼、损害赔偿的诉讼、上诉、初步裁决诉讼。^[6]通过这些诉讼形式，应该说欧洲法院把传统国内法院的设置中需要由不同管辖权与不同级别的法院享有的司法权集于了一身，从类似违宪审查的诉讼到行政诉讼，再到直接判决损害赔偿的一般民事诉讼，欧洲法院都可以一审终审地作出判决。其司法权之宽，宽到触及众多领域、各类诉讼案件;其司法权之大，大到可以对成员国这样的主权国家以及对欧洲联盟的各机构发号施令。这是传统意义上的任何法院完全不能比拟。因此，有一种普遍的说法，描述欧洲一体化的发展状况，叫做“法官的欧洲” 。

法院的结构和运营基本以民法法系的模式为蓝本，同时，在一定程度上也吸纳了普通法法系的一些因素。具体说来，法院的判决在概念上只有既判力而并无对以后审判的拘束力，但是法院的实践使我们看到:虽然在理论上一个判决可在以后被推翻，但事实上很难做到。实际上，法院一向所努力的正是尽可能地维持其审判的一贯性，所以不管怎么说，同类案件的累积，无论是在实体上还是在程序上，都会形成相当的可资参考的原则。

法院在其审判过程中，对共同体的基础条约及其派生法都进行解释和弥补工作。通过这种工作，法院阐发、确立和发展了一系列的司法原则，在广义上讲，构成了共同体法的一个重要组成部分。法院在特定的情况下所作出的“划时代的判决”具有准立法的味道。法院所具有的权威，使得它所积累起来的判例和阐述出来的司法原则实际上已成为共同体法的渊源。

1988年，共同体设立了初审法院。现在，欧洲法院和它的初审法院，这两家法院每年受理的案件在千件左右的规模，这个数字差不多在年年递增。显然，法院的运作，不仅仅表明被称为“共同体”或者“联盟”的这个实体具有完整的法律系统，这个系统具备完全的法律系统所应该具有的功能，而且特别要注意到，至少在共同体法律触角所及的那些领域和范围，各成员国的法律已经在不知不觉中向着共同体或者联盟的要求看齐了，一致性成为一个趋势。超国家法律体系运行的效果早已经十足地显现。

三、超国家法律体系的发展

在自给自足、完备可用的基础上，共同体法律系统后来的进程主要包括两个内容:一是共同体和它的法律在各领域内容方面的丰富、“更新”或“升级” ;一是这个法律系统各方面机制、能力的进一步完善。前者即共同体法律本身的不断充实，后者是整个共同体法律系统——也包括各成员国法律在内的那个大系统——的协调发展。

第一方面，可以用一些里程碑式的条约或法律文件来代表，包括成员国扩大的所有“加入条约” 、共同体机构合并的条约( “布鲁塞尔条约” ) 、“单一欧洲法” 、欧洲共同体升级成为欧洲联盟的“马斯特里赫特条约” 、后来的“阿姆斯特丹条约” 、 “尼斯条约” ，以及最新的“里斯本条约”^[7]等等。在每一部条约所代表的里程碑之下，都会有大量的共同体立法产生，这就构成了今天看起来已经非常庞大的一个共同体法的系统。

就共同体本身的立法而言，内容非常丰富，涉及社会生活的方方面面。按照欧盟目前的分类，它的法律涵盖到了32个具体领域。^[8]这些共同体的日常立法，大体上可以概括为两个方面:一是法律上的“欧洲标准” ;一是法律的协调机制和协调结果。就第一方面，又可再细分为“对内”和“对外”的两大类: 20世纪60年代，欧洲经济共同体就完成了对外统一关税制度的建设，因此在涉及关税和对外贸易，比如反倾销、反补贴方面，共同体的法律、法规早就高度一致起来了。实际上，在这些领域，各成员国的立法权早已经上交，共同体的统一立法取代了各国立法。而对内方面，情况则显得比较复杂。在一些领域，推进“欧洲统一实体法”的努力也开始了很多年，也有一些文本出台，成为各成员国法律趋同的一种模式和指引。相对于成熟和完备的成员国内国法而言，这种统一法律的运动仍然是小规模的和初步阶段的。说起来，共同体没必要也无意把成员国的法律——哪怕是在有限的领域范围内一下子完全统一起来。所谓法律方面的欧洲标准主要还是表达一种意愿、一种未来有可能的趋势。

重要的是另外一面，共同体层面的日常立法和这些法律的日常性运营引申出了一个关键的结构性问题，即共同体内部的、各成员国与共同体以及各成员国之间法律的协调、趋同或一致的问题。对于成员国而言，无论是创始国、老牌的成员，还是新加入的东欧国家，把它们原来的法律推倒重来都是绝对不可能、当然也是没有必要的。在共同体层面，五十多年的发展，共同体法律的规模也已经相当壮观。由1 (共同体法律)+ N (成员国法律) 、两个层面的主体制定，其中每一个主体又会细分为不同层次和不同分支，如此“生产”出来的法律“产品”是一种规模巨大、数量众多、结构和内容庞杂、相互交错和重叠的状况。随着从欧洲共同体到欧盟的欧洲一体化运动的快速前进和拓展，其内部法律的庞杂、矛盾、混乱日益显得突出，共同体法律的协调问题日益显得至关重要，重要到若不协调，则会抑制发展的程度。实际上，共同体法律的协调，趋向的也正是各成员国法律的趋同和一致。

一体化的超国家法促进了各成员国国内法律的建设和发展，各成员国法律在共同体法律推动下取得的变化和发展，反过来又再次催动共同体法律系统地丰富、升级和发展。