第二节　政策环境分析的理论基础和基本步骤

一、政策环境分析的理论基础

进行政策环境分析需要借鉴和运用其他学科的理论和方法,这是科学分析环境影响因素的诉求,也是多学科交叉融合的体现。本步骤当中可借鉴的理论方法如下:

(一)系统理论

系统是内两个以上要素组成的,具有一定结构和功能,与外部环境发生联系的有机整体。所谓系统观点,就是要充分认识到系统是各要素之间、要素与整体之间相互联系、相互作用的矛盾统一体,具有从要素量的组合达到系统整体质的飞跃的总效应。或者如古希腊哲学家亚里士多德所说"整体大于它的部分之和"。或者如系统论创始人贝塔朗菲明确表达的那样:"复杂现象大于因果链的孤立属性的简单总和。解释这些现象不仅要通过它们的组成部分,而且要估计到它们之间的联系的总和。有联系的事物的总和,可以看成具有特殊的整体水平的功能和属性的系统。"

在科学方法论研究中,系统方法是广泛运用的重要方法之一。"所谓系统方法,就是把对象放在系统的形式中加以考察的一种方法。具体来说,就是从系统的观点出发,始终着重从整体与部分(要素)之间、整体与外部环境的相互联系、相互作用、相互制约的关系中综合地、精确地考察对象,以达到最佳地处理问题的一种方法。

政府是国家组织社会活动的最具有权威性机构,是统治阶级实现自身利益的重要工具,是由众多要素组织而成的人为开放性系统。作为系统的政府,必然具有一般系统的特征。与政府行为密切相关的政策,在社会与经济的发展中所表现出的形式与作用极其复杂。政策是个系统,是由政策的主体、客体及其与环境的相互作用所构成的。从作用范围分析,既有对内的又有对外的政策；从作用领域分析,既有经济又有与之相关的政治、科学技术、文化等各个领域中的政策,从作用层级分析,既有对微观层又有对中观层与宏观层的政策；从作用类型分析,既有分配导向又有控制、协调与服务的政策。由政策主体、政策客体与政策环境组成的任何一项政策,在制定与实施中都要消耗如人、财、物、信息与时间等各种资源。由此可见,分析政府政策确实不是件容易的事。但如果把某个政策的制定与实施的全过程,以及由若干相关政策组成的政策体系看成是一个系统,暂时抛开各种政治、技术、经济等具体因素,仅从抽象的整体与部分之间的相互关系来考察,或许简化得多。再者,由于系统都是在一定的环境下存在,具有对外做功的本领,即具有输出某种"东西"的本领。为了保证系统有功能输出,必须保证要输入某种"东西"。这些"东西"的形式可以是物质、能量与信息。

从系统的界定看,系统具有整体性、相关性、目的性、动态性和环境适应性等特征。系统的整体性主要表现在突出整体功能上。这种整体功能不是由要素功能的简单叠加。人们通常所说的:"一个和尚挑水吃,两个和尚抬水吃,三个和尚没水吃",正是说明了这个道理。从人们的期望看,系统的整体功能应大于各要素功能之和。

马克思、恩格斯指出:"许多人协作,许多力量溶合为一个总的力量","就造成了一种'新的力量',这种新的力量和它的一个个力量的总和有本质的差别。"这种"新的力量"是整体效应所呈现的新质。系统方法与传统方法不一样,认识、分析事物并不一定先把对象分割成各个部分,然后再综合研究,而是直接把对象作为整体对待,从要素与整体之间的相互联系、相互作用、相互制约的关系中,经过综合-分析-综合的辩证认识过程,去揭示对象之间的本质联系。

相关性是指系统各要素是相互作用和相互联系的。贝塔朗菲甚至这样认为:"系统可以定义为相互关联的集",系统任一要素的变化会引起其他要素的变化和整个系统的变化。比如,某项政策中的部分内容在实际执行时,遇到了难以克服的障碍,实际相当难操作。一旦对这些内容重新调整,就会影响到其他内容与这项政策本身,以及其他相关政策。政策系统的相关性,不仅表现在不同层级上的纵向相关,而且也表现在不同政策内容或措施之间的横向相关。它们之间相关性是随时间变化的动态相关,一旦部分政策内容需要改变,就必须充分认识到这种改变对其他政策内容的影响,要保持它们之间发展变化的同步性与协调性。

目的性是指系统要有明确的目的和目标。系统的目的是由人们根据社会实践的需要而确定的。对政策系统讲,其目的是制定政策时所确定的目标。政策系统是人造系统,通常不只具有单一目的。然而所有的目的并不在同一层次上,具有完全相等的地位,而是有主有次。

环境适应性是指由于系统以外的物质、能量、信息等各种因素对系统的影响,系统在与环境相互依存中,不仅需要不断地与环境发生各种形式的交流,而且能适应外部环境的变化,使之与外部环境保持着理想的适应状态。政策在制定与实施中,总要受到环境的制约,即环境的输入约束系统,反过来系统又可以通过对环境的政策输出来影响环境。政策系统对于环境的适应性,可以说是系统稳定性在系统外部关系上的表现。一个多变的政策系统,通常是难于适应外部环境的,反之,若环境发生激烈变化的时候,政策系统本身却毫无改变,同样也不能适应环境。比如中国在经济体制转轨的过程中,社会中的各方面利益关系都发生了巨大变化。然而不少政策却是20世纪80年代中期甚至更早的时候制定的,因而引起了在管理上的混乱。同样,不少地方政府有时置中央的政策于不顾,经常随意修改政策,造成"政策多变"现象屡屡发生,人民群众对此十分不满意。系统与环境密切相关,意味着它们之间并不存在不可逾越的鸿沟。有时划分系统与环境的边界是困难的,分割它们联系的边界线并非严格不变。

动态性是指组成系统的各要素以及与系统密切交织的环境是处于不断发展变化之中,考察它们之间的联系与作用要从动态中把握。贝塔朗菲十分注重动态观点,为了说明其理论,他曾用联立微分方程进行系统描述。他还着重研究开放系统,使之得出的一般模式更具有普遍意义:从辩证法看来,系统一经产生,就要向前发展,直到系统成熟。一旦系统中的要素不再发展,系统就会消亡。政策系统与其他社会系统一样,系统发展变化的动力,来自系统内部要素的矛盾。虽然社会经济条件变化是重要的外部力量,但研究系统的发展变化,一定要深入考察系统的"自己产生、自己发展、自己控制、自己调节和自己灭亡"的功能。对于政策分析来讲,自觉地认识到这点是很重要的。人们经常在分析某项政策成功或失败时,较多地是看到政策对象与政策环境而忽略了对政策系统"自己运动"的研究。

系统论认为,系统与环境处于相互联系和相互作用之中。系统以外界的条件或环境作为存在和发展的土壤。一个系统总是处在一个更大的系统之中,成为更大系统的子系统,因而这个更大系统则构成该子系统的生态环境。系统与环境的相互联系和相互作用表现在:第一,环境是系统存在和发展的前提条件,环境影响、制约甚至决定系统的性质和功能；第二,系统的存在和发展也改变着周围环境,系统作用的不同,将引起环境的不同变化。系统与环境这种不断进行着物质、能量和信息交换,使系统具有环境适应性的特征。环境分析是进行公共卫生政策系统分析的一个重要内容,是系统分析中的一项不可或缺的工作。因为系统的状态与问题同环境存在着相互联系、相互作用的特征,而且系统分析的许多资料来源于环境。要确定政策系统及其问题的边界和约束条件,必须对政策环境作出分析。就政策分析来说,我们将政策分析的对象视为一个系统,一个高度开放的社会系统。政策环境产生了需求和支持这样一些输入,通过政治系统,即决策系统的加工处理转变为政策方案,这些方案的执行又作用了环境。

综上所述,系统方法是一种立足整体、统筹全局,使整体与部分统一起来的科学方法。它将分析与综合有机地结合,并努力运用最新的科学技术,特别是运用数学工具,定量、精确地描述对象的运动状态与规律,为解决如政策系统这一类复杂系统问题,提供研究的新途径。美国学者克朗认为,在政策分析中若明智地运用系统方法,将会改善所制定的政策质量；若完全缺乏系统分析,将会使复杂系统中的情况恶化。克朗还认为,使用适当的凭直觉而得到的想法,要比滥用系统方法好。因为有些场合不宜用系统方法,如"目标通过剧烈的冲击而引起迅速改变；目的是破坏而不是维护；领导层的意愿在于权力的加强；当主要的驱动力来自排斥独立思考的社会政治意识形态,如信仰和对家庭忠诚的时候"等。

(二)系统动力学模型

系统动力学(System Dynamics),又称系统动态学,是美国麻省理工学院(MIT)的Forrester教授于1956年所提出的一种电脑模拟模型。20世纪70年代,因为Forrester教授又出版了一本世界动态学(World Dynamics),称可用其方法探讨世界性的议题,从此受到全球的瞩目。而历经了近50年来的发展,系统动力学渐渐成为一门体系完备的学问,其主要概念就是以一种宏观的角度思考、解决问题,避免因微观的角度而局限于片断的思考,并且透过模拟的方式来探讨问题,用不同的变数与情境来观察其结果的变化,借以达到分析问题的目的。

系统动力学方法是一种以反馈控制理论为基础,系统动力学模型主要是通过仿真实验进行分析计算,主要计算结果都是未来一定时期内各种变量随时间而变化的曲线,通常用以研究复杂的社会经济系统的定量方法。也就是说,模型能处理高阶次、非线性、多重反馈的复杂时变系统(如社会经济系统)的有关问题,已成功地应用于企业、城市、地区、国家甚至世界规模的许多战略与决策等分析中,被誉为"战略与决策实验室"。

建立系统工程学模型首先是确定系统分析目的；其次是确定系统边界,即系统分析涉及的对象和范围；之后是建立因果关系图和流图；然后写出系统工程学方程；最后进行仿真试验和计算。

(三)邓肯环境模式理论

帕克等人在20世纪初创立的人类生态学理论,1950年以来,霍利出版了《人类生态学:一种社区结构的理论》一书。霍利、邓肯等人在继承了古典人类生态学理论的一些思想之外,又对其概念和立场做了一些修正和重新阐释,从而使新兴的人类生态学比早期提出的理论更为完善,方法论上更为可靠。为了与古典人类生态学理论相区分,人们称霍利、邓肯等人的人类生态学理论为新正统生态学理论(neo-orthodox)。

其中,邓肯对生态复合体的研究突破了古典生态学理论的弱点,将自然、生物和社会三者之间关系称为"生态系统",研究在这个可变范围内生态系统各要素间的关系。它认为生态系统可以看作是由四个相互关联的变量所组成的功能相互依赖的生态复合体,这四个关联变量就是人口(population)、组织(organization)、环境(environment)、技术(technology),简称为POET生态复合体。

由于人口和组织一般被倾向于认为是因变量,而环境和技术则被认为是独立变量,因此,邓肯就特别强调环境和技术的变化对作为整体的生态复合体演化的重要性。邓肯利用POET生态复合体分析了众多的社会生活中生态系统各因素相互作用的实例,最著名的是洛杉矶的烟雾事例。邓肯分析的初衷在于解释生态系统各因素的相互作用,从交通技术与人类社会生活关系的角度看,我们看到的是汽车作为主要的交通工具对社会生活的影响。

洛杉矶的空气污染,更确切地说是烟雾,是在二战期间开始出现的。虽然其他社区也出现了类似的现象,但是加州南部的洛杉矶由于其特定情况使得生态复合体的四个要素以及它们之间的相互关系,特别是汽车的普遍使用造成了空气污染的恶性循环特别显著。

这一问题一开始就很严重。随着洛杉矶地区人口的迅速增长,这个问题不但没有得到改善,反而因为人口的增加而扩大了其地域范围,并因此增加了人们对汽车这个基本交通工具的依赖。在20世纪末期的洛杉矶地区,每年68%的交通是由私人汽车解决的,另外24%由租用的汽车来解决。越来越多的洛杉矶居民开着汽车在高速公路上飞驰,企图逃避由每天运载他们的汽车所产生的烟雾。生态系统中科技因素(主要是交通科技)对其他各部分影响的循环关系得到了最明确的显现。

我们不妨用邓肯的P.O.E.T变量理论来分析一下交通问题:一种环境条件(E)造成交通参与者身体与心理疾病乃至死亡(P)；使交通工具(小汽车等)与道路旁建筑物变质——这是一个技术问题(T)；它还破坏人类居住条件(E)；为了解决交通问题,人们组织成自愿团体或官方机构(O)。

二、政策环境分析的基本步骤

鉴于以上理论,进行政策环境分析应运用科学的方法、遵循严密的逻辑步骤,才能科学地、合理地分析环境因素对于整个环境系统的作用。为此,推荐步骤如下:

1.罗列社会环境指标

2.确定环境层次

3.分析环境的组成和因素变化

4.确定环境中的核心因素

5.建立"政策环境分析制约模型"

6.确定"环境空间"

7.预测政策行为

在本章后面的内容将逐一分析和介绍各个步骤的具体要素和方法。