第一节　政策环境分析的基本概念和原理

政策不是在一个孤立的封闭系统中进行研制的,而是依存于一定环境,同环境进行物质、能量和信息的交换,而且政策的运作总是在一定的环境中进行,研究政策不能不研究环境,研究政策环境对政策的科学化具有重要意义。

一、目的、意义

(一)科学进行政策环境分析的重要性

政策系统与环境构成一个密不可分的整体,它们之间相互影响、相互制约、息息相关。环境对政策有直接的影响作用,环境向政策提出要求,也为政策提供条件。反之,政策的运作又能改造客观环境。

从政策环境的定义来看:凡是影响政策的存在、发展及其变化的因素皆构成政策环境。政策行动的要求产生于政策环境,并从政策环境传到政策系统,政策环境限制和制约着决策者的行动。

从系统论中系统与环境之间关系的角度来看,与其说系统存在于环境之中,不如说正是因为有了环境,系统才得以存在。政策是个系统,是由政策的主体、客体及其与环境的相互作用所构成的。

(二)意义

政策是政策环境的产物,二者存在辩证统一的关系。它们相互联系、相互依存、相互影响、相互作用。就其关系而言,环境决定和制约政策,起主导作用；政策则改善和塑造环境,具有反作用。

首先,政策是随着社会的发展由环境的需要而产生的。由于私有制的出现、阶级的产生、统治集团的形成和国家机器的建立,才有了以社会管理为目标并代表统治阶级意志的公共政策的登台。如果没有这样一种政治和社会环境的形成,政策就根本没有存在的必要。

其次,政策必须适应政策环境,有什么样的政策环境,就应该有什么样的政策。如果政策与政策环境存在严重的冲突和对立,也就是说,政府管理社会的政策手段与环境条件格格不入,那么这样的政策就必然走向失败。

再次,政策环境的发展变化必然导致公共政策的发展变化。随着历史的演进、社会的发展,政策环境经历着不断的变化,这是不以人的主观意志为转移的客观规律,政策必须适应这种变化的需要,否则就会阻碍社会系统的良性运转,产生消极的影响。不同的社会形态需要不同的政策指导,而且,就同一社会形态的不同发展时期而言,政策也表现出不同的特征。以中国为例,自改革开放以来,高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡,政策也随之进行了一系列改变,就是为了适应政策环境变化的需要。

最后,政策也不是完全消极和被动的,它对政策环境也具有一定的能动作用。正确认识和合理发挥这种能动作用,是政策实施的重要目标,也是研究政策环境的主要原因。政策的作用发挥得好,就能达到改善政策环境的目的,使政策环境不断地得到优化,按照政策的目标去发展；反之,政策的作用发挥得差,就会使政策环境不断恶化,成为政策环境良性发展的羁绊。

二、政策环境的概念、分类

(一)概念

从系统论的角度看,凡是影响政策的存在、发展及其变化的因素皆构成政策环境。

简单地说,政策环境包括自然环境和社会环境两大部分。自然环境主要是指一个国家的地理位置、面积大小、气候条件、山川河流、矿藏资源等,它对一国的内外政策具有影响和制约作用。社会环境主要包括:政治状况、经济社会状况、文化状况、教育状况、法律状况、人口状况、科技状况、国防状况等,它对政策起着更直接更重要的影响、制约甚至决定的作用。

(二)分类

毫无疑问,离开了政策得以产生的特定环境,人们就无法对政策的制定进行分析和研究。政策诉求产生于环境,并从环境输入政治系统。不仅如此,环境条件还制约着决策者的行动,限制政策实施的规模和程度,从而决定了政策系统的现实特性。

政策环境的构成因素形形色色、复杂多样,有物质的、精神的、社会的、自然的、传统的、现实的、国内的、国际的等。政策环境根据不同的标准可分为不同的类别:

1.地理环境

地理环境是指一个国家所处的地理位置和自然状况,包括地形、地貌、气候、土壤、水系、矿藏甚至人种等自然构成。地理环境是人类生存的摇篮,它与社会发展和政策有着极为密切的关系。

法国有个很有名的启蒙思想家叫孟德斯鸠,18世纪,他鼓吹政治学说中的"三权分立",他的"地理因素说"主张的所在地的地球纬度、气温差别以及黄种人、黑种人、白种人,与法律的联系并不亚于其与政治和经济的联系。

在那本学人皆知的《论法的精神》一书中,到处可以看到他对这民族或那民族、热带亚热带或温带、高原或平原的法律的各具特色的描述。孟德斯鸠认为:在热带尤其是靠近赤道的国家,法律中时常会出现早婚和一夫多妻的规定,地处温带的国家,其法律则时常会出现晚婚和一夫一妻制的规定。原因是在气候炎热的地方,人就像热带植物一样生长得特别快,尤其是妇女发育速度惊人,可她们身体的发育速度与智力的发展难以平衡。换句话讲,12岁的姑娘有成年妇女的身体却没有成年妇女的头脑。这样,法律当然要让她们早点结婚,与此同时,又让她们处于男人的从属地位,几个人围着一个丈夫。而在气候适宜或严寒的地方,人发育得慢多了,在这些地方,妇女发育相对迟缓,身体成熟较晚,到了可以结婚的年龄,她们已具有相当的智力,如此这般,法律自然会让她们晚婚,让她们与男人处在平等的地位。他还认为:热带及亚热带的国家之所以盛行严刑峻法,就是因为那里的酷热容易使人暴躁和不理智；温带和寒带的国家之所以刑法较为宽和,就是因为那里的适中温度或严寒气候使人冷静和富有理智。这位思想家仿佛在说,你能找到多少法律与政治和经济的联系,他就能找到多少法律与地理环境因素的联系。

总而言之,地理环境作为政策环境的一个重要方面,对政策系统存在着直接或间接的影响,这种影响并不是一时的,而是永恒的。但是,过分夸大地理环境的作用,忽视政策系统自身的能动性,则会导致"地理环境决定论"的机械唯物主义,所以要用辩证的观点看待两者之间的关系。

2.经济环境

谈到经济环境不能不使我们联想到"按劳付酬"的分配政策。按劳付酬是指同样质量和数量的劳动应该得到同样的报酬,这是众所公认的、毫无争议的公平分配。但大家是否注意到,在同样职业岗位上工作的一些人,即使能力水平一样,工作强度相仿,由于在不同地区或不同国家工作,劳动的报酬会有相当大的差距。不论是简单的体力劳动还是复杂的脑力劳动,都存在着这种差别。这种看似奇怪的现象从一个侧面说明,一个人的劳动报酬不但取决于他本人的劳动数量和质量,还取决于这个人所处的经济环境。

"报酬取决于经济环境",这种观点给我们某种新的启示,使我们认识到经济环境对政策效果的重要影响。但经济环境究竟什么呢?它又是怎样左右一个国家政策的呢?

所谓经济环境是指对政策系统有重要影响的各种经济要素的总和,主要由社会生产力和生产关系的发展状况构成,包括生产力的结构、性质(科技发展、国民收入、资源分配等)和生产资料的所有制形式(个人所有、集体所有、国家所有等)。世界上各国之间,国内各地区之间,由于生产力水平、生产关系的状况以及科学技术的发展存在着很大的差异,所以,经济环境就表现出极大的不同。

历史唯物主义告诉我们,社会的经济基础决定上层建筑,同时上层建筑对经济基础也具有反作用,从而说明社会经济环境对政策制定具有决定性的影响。无论什么性质的国家和地区,其政府决策体制、目标、职能、行为、原则、方法等都要受到经济环境的制约。一方面,经济环境是人类社会生活中最基本的环境,政策系统不可能超越经济环境所提供的条件和要求；另一方面,政策系统对经济环境的反作用主要表现在它可以促进或延缓生产力和科学技术的发展以及生产关系的健全与完善,只有正确地认识经济环境,才能有效地制定和执行政策。

从历史发展角度来看,经济环境大体经历了自然经济、商品经济、有计划的商品经济这样一个发展过程,并因此对政策系统提出了各自不同的要求。自然经济建立在小生产的基础之上,经济活动由家庭或个人进行组织,产品主要不是为了交换,而是为了满足自身的需要,所以无需政府对经济活动进行协调管理,从而就决定了奴隶社会和封建社会政策经济职能的微弱,管理经济部门机构弱小,行使职能的手段简化单一等特征。资本主义的商品经济是建立在资本私人占有基础上的社会化大生产,产品只有通过以货币为媒介的交换才能实现其价值,这就使得生产者之间,生产者与消费者之间,生产领域与流通领域之间的关系日益密切,从而需要进行广泛的分工与协作。但是,生产的社会化与生产资料的私人占有之间的矛盾是资本主义社会的固有矛盾,经济环境中不时出现的无序状态,使得资本主义国家的政府不得不强化经济职能,通过各种经济政策对经济活动进行干预。有计划的商品经济是建立在公有制基础上的社会主义经济模式,是协调的社会大生产和有序的资源分配,经济的宏观计划职能由政府承担,通过政策手段加以实施,经济的微观调控由市场机制来完成,靠市场自发的力量达到平衡。国民经济各部门在政府监督下,合理分工,密切协作,形成一个有机的整体,实现经济秩序的稳定。

3.政治文化

文化是一个非常宽泛的概念,其定义不计其数,但无论是知识的传承还是信仰的选择,无论是特定的思维还是行动的标准,无论是法律的制定还是习俗的形成,无不包括人的价值取向。因此,文化归根到底还是一套价值体系。每个社会都有其独特的文化,从而使其成员的价值观和行为方式区别于其他社会的成员。不仅如此,在某一社会内部,不同地区或团体也可能形成自己独特的亚文化。绝大部分社会科学家都认为文化决定或影响社会行为,但这种决定和影响并不是绝对的,文化只是可能对人类行为构成影响的要素之一。

我们这里感兴趣的是社会总体文化中被视为政治文化的那一部分。什么是政治文化呢?美国学者阿尔蒙德(G.A.Almond)认为,政治文化是一个民族在特定时期流行的一整套政治态度、政治信仰和政治情感。《政治学分析词典》将政治文化表述为每一社会内学习和社会传递得来的关于政府和政治行为模式的聚集,通常包括政治行为的心理因素,如信念、情感及评价取向等。《公共政策词典》则把政治文化界定为一个民族在政治制度方面社会遗传下来的传统和行为特征的总和,包括公众对政治过程所持的态度、信念和价值观,以及由这些观点所产生的行为和制度。它导源于政治社会化过程,是一个民族的整个历史经验,以及公民所受的正式和非正式教育的共同产物。

政治文化通过社会化过程代代相传。在社会化过程中,个人通过与父母、老师、领导和其他人的交往,学到了与政治有关的价值观、信仰和态度。这样,个人获取的政治文化就变成了心理要素的组成部分,逐渐固化并体现在其行为中。

政治文化是影响政策的一个重要环境因素,不同国家政策及其制定过程的差异可以用政治文化的不同来解释。在不同政治文化氛围中,政策系统表现出不同的特征。政治文化影响政治行为,尽管它并非绝对的支配行为,但与各种行为出现的频率和可能性直接相关。

政治文化是政治心理和主观活动的集中表现形式。不管各个学派对政治文化见解如何,政治文化的存在都说明在影响政策制定的政治因素中包含有主观的成分,例如政治意识、民族政治心理、人的政治价值观、政治信仰等。因此,无论是政策制定者还是政策执行者,都处于一定的文化传统氛围之中,并因此在政策的形成和实施过程中不可避免地带有主观判断、价值选择和文化取向的色彩。所以,政策并不是绝对客观地受外界影响及目标指引,其中也包含了主观的认知成分。

每个国家、每个民族都有其在政治领域内年深月久积淀下来的根深蒂固的特定行为方式和价值观念。就中国而言,传统政治文化伴有伦理化政治和政治化伦理的相互作用,带有很大程度的人治色彩。人情因素、血缘政治、地域观念、权力意识在政策领域内有很大影响。随着改革的深入,传统政治文化已经受到严峻挑战,市民社会的价值意识正在形成,公众已不再只是政策的被动接受者和服从者,他们开始扮演参与者和评价者的角色。在现代社会,公众应该成为政策制定的主导力量之一。

4.社会变迁

凡社会制度(包括社会的根本制度和各种具体制度)、社会结构、社会组织、社会人口、社会规范、哲学、宗教、文学艺术、风俗习惯等一切社会现象突发的、急剧的变化或渐进的、缓慢的变化都可叫做社会变迁。社会变迁是一个广义的概念,由于它不同程度地影响到社会系统的平衡,所以必然会对政策造成冲击。政策必须随着社会变迁而不断地调整其政策目标与内容、执行方式和手段,坚持改革的方向,使之能跟上形势变化与发展的脚步。为了加深对这个问题的认识,下面以中国经济转型期人口流动问题为例进行说明。

"流水不腐,户枢不蠹"。多年的计划经济之后,我们终于从这句古老朴素的成语中读到了关于"流动"(资本的流动,以及同样作为资本的人的流动)一词的真实意义。然而,在由计划经济向市场经济转轨的转型期,一些人在流动,在冒市场经济的风险,而另一部分人却在固守,在吮吸即将抽走的计划经济的"奶头"。因此,我们看到了这样一种现象:当一些人(在这里是指外来打工族)流动到一个城市的时候,这个城市的市民便护卫着他们的"奶头"——福利体系(就业、教育、医疗等),并对外来工说:"不!"。

早些年,我们从国内一些大中城市的"排外"政策中,很容易听到这样一声响亮的"不"字。在经过改革的阵痛之后,人们的观念发生了一定的转变,许多涉及外采打工族权益的事情得到了一些城市政府有关部门的首肯。这种迹象向世人表明,城市开始在向流动人口说"是"。这种从说"不"到说"是"的转变,从某种意义上表现出政策系统对环境变化的适应过程。

5.国际环境

国际环境是指一个国家同世界各国和各地区之间的政治、经济、文化、地理等方面的关系以及其他国家之间的相互关系。在当今科技高度发达的信息社会,国与国之间不同的地理位置已不再成为相互交往的障碍,政治关系中的相互支持,经济关系中的相互依赖,科技文化的相互交流,密切了国与国之间的关系,使今天的世界成为了真正意义上的地球村。国际环境对一个国家的政策有着非常重要的影响。

每个国家都置身于国际大背景中。一个国家的政策不仅受国内环境因素的影响,而且也受国际环境因素的牵制和约束。把政策置于国际背景中,不仅可以比较政策的优劣和效能高低,同时也是每个国家制定和实施政策尤其是外交政策的基本需要。

和平与发展的国际环境为各国发展经济建设提供了有利的条件,无法想象在一个战乱频繁的国际环境中关起门来搞建设。20世纪80年代初,中国利用和平稳定的国际环境,确立了发展社会主义经济的长远目标,做出了改革和开放的战略决策,努力扩大对外交往,借鉴西方国家先进的管理经验,加强与世界各国的经贸联系,引进大量外资和现代科技,促进了中国经济的飞速发展,提高了人民群众的生活水平,改善了国内的政策环境。由此不难看出,国际环境对政策的制约与影响,没有和平稳定的国际环境做保证,中国就无法实施与之相适应的一系列政策目标。

1973年末爆发了中东战争,石油输出国组织以石油减产、禁运、提价和国有化等措施作为斗争的武器,造成了世界范围的能源危机,使严重依赖进口石油的西方发达国家出现了社会、政治、经济等方面的一系列连锁反应,由此引发了新的社会问题,迫使这些国家的政府对能源问题做出新的考虑,相继设立了一些政府机构,如英国、美国设立的能源部,日本在通商产业省内设立的能源厅,加拿大组建的能源、矿产、资源部等。这些机构制定了相关的政策措施,加强对国内能源的控制管理。由此看来,国际环境的发展变化,必然在各国国内的形势上有所反映,进而构成对政策的影响。

随着国际关系的日益发展,国际交流不断扩大,国际社会中出现了许多需要各国政府联手解决的问题,如生态环境保护、外层空间开发、国际邮政通讯、控制人口过度膨胀、打击国际犯罪团伙、研究疑难病症、救济国际难民等。这些国际性问题的出现,使政策具有了国际性特征。因此,在全球化和国际化的趋势下,仅靠一个国家的力量已经不能解决所有政策问题。各个国家必须加强横向联合,制定共同发展策略,相互协调与合作,努力实现共同的目标。

总之,一个国家所处的国际局势及所拥有的国际地位都是制定和调整内政外交政策的主要依据。随着科学技术的迅速发展,交通、通信工具的不断完善,国际交往日益频繁,各国之间相互依赖的程度不断增强,国际社会呈现出错综复杂的局面,国际环境因素对各国政策的影响将有增无减。

三、政策环境分析与政策制定科学程序各环节的关系

政策的重要性毋庸置疑,"政策的优劣决定事业兴衰"。政策的优劣用"政策价值"表达,高价值的政策源于科学制定,政策制定科学程序是围绕着"提供高价值政策"目标,对政策展开逐层深入的修正和完善。政策环境贯穿于政策研究的全过程,对政策研究过程中的每一个步骤的影响无时不在,无处不在,政策环境对政策研究全过程的影响是政策系统研究必不可少的一个重要内容。否则,政策研究将会成为脱离现实的"空中楼阁"。

从政策问题的确认开始,以及政策问题根源机制分析过程中,如果脱离了环境因素,政策问题的确定、根源机制的研究将导致不完全或失真,也就不可能得出正确的结论、研制出科学的政策方案。进入制订政策方案阶段,影响因素的分析,是属于限定因素的分析,制约着政策方案的可行与否,决定方案策略的取舍。否则,相当于假定方案是在理想状态中执行,这是不现实的,结果将是由决策者承担失败的恶果,付出惨重的代价。

图10-1　政策制定科学程序

而在政策方案确定后,就应当组织人力、物力及财力资源,实施方案。在政策实施过程中,必须加强监督,及时将实施过程的信息反馈给政策制定者,当发现偏差时,应及时采取措施予以纠正。如果政策实施情况出乎意料,或者环境状态发生重大变化,应暂停实施,重新审查政策目标及决策方案,通过修正目标或者更换政策方案来适应客观形势的变化。