第九章　确定政策去向

教学目标

1.掌握确定政策去向的目的和意义；掌握政策延续、政策调整、政策终结和政策法律化的基本概念和意义；掌握确定政策去向的关键侧重和基本步骤；掌握政策去向标准基本理论。

2.熟悉确定政策去向具体步骤的目标、操作程序、原则和方法；熟悉政策去向标准建立的理论基础；明确政策制定者和研究者在确定政策去向环节的角色定位和共同目标,熟悉双方在确定政策去向过程中各自的优势、侧重和职责。

3.了解政策与法律之间的关系；了解确定政策去向与政策系统评价以及新一轮政策制定过程的关系；了解政策延续、政策调整、政策终结和政策法律化的特点或特征。

情景与思考

基层卫生人力缺乏一直是困扰基层卫生发展的主要因素。是什么原因呢?经过对乡镇卫生院工作人员的调研发现:

1.待遇问题。被调查的乡卫生院工作者大都反映待遇较低,大部分人都是本乡的,学了医后能到本乡工作他们觉得就很满足了,但是乡卫生院的工资很低,让他们不得不在干完工作后再去打工挣钱,补贴家用。

2.政策问题。自2003年SARS爆发以后,中央到地方政府大力重视公共卫生工作,把基本公共卫生服务分为九大类三十三项,人均经费25元进行落实,并且对乡镇卫生院得在编人员实行全额工资制,迫使临床医务人员转向以预防为主。在很多卫生院,由于工作重心的转移,已不开展临床业务,乡卫生院、村卫生室变成了防保所,医务人员变成了防疫员,进一步造成居民有病无法看,拥挤到县级以上医疗卫生机构,使卫生资源的分配更加不合理,另一个最不乐观的问题是基层的医疗卫生服务工作人员由于以公共卫生为重心、全额工资和药品零差价,本没有医疗服务积极性,存在干多干少一样的心理,医生看的病人越多开的药越多,还会造成收费处和药房的不满意。医生开的药越多,只是造成的劳务越大,但对本人对医院没有任何创收,这样使医生就干脆不看病了。如此情况,很多本来是从事临床医疗服务的工作者,便提出要走,到能够发挥自己业务的地方去。

3.编制问题。这已经是制约地方人力资源发展的一个重要瓶颈。由于编制涉及编办、人事、财政、保险各个部门的关系,基层要得到有编制的工作人员非常困难。于是在这里一个很明显的卫生人力资源问题是一个单位有临时工、合同工、编制人员几大类,同工不同酬,不同工同酬,低劳动力工作高于高劳动力报酬,使得人力资源的报酬存在很大的不公平性。所以如何解决人员的编制问题配以有效的激励机制,或打破编制"大锅饭",实行全员合同制,已经是一个难题。而这种人事改革迫于政府政策、人员之间的冲突等各方面利益关系,很难实现突破。

调研发现,很多乡镇卫生院的编制名不副实,其编制人数和正式职工在岗人数不一致,往往正式职工在岗人数少于编制人数,原因是有些卫生院的人被县卫生局、县医院、县合管办借调工作,在借调单位长期无法解决编制,只好占编。

4.基层的职称也受到限制,在乡镇卫生院不能晋升副主任医师,这样也导致人才的流失,想晋升副高的医生纷纷离开乡镇卫生院,到县级医疗机构工作。

5.缺乏自主灵活的管理体制和运行机制。乡镇卫生院院长认为自己没有人事和财政自主权,极大地制约了乡镇卫生院的发展。乡镇卫生院院长这样说道:"我们非常缺乏人手,但是没有人事自主权啊,卫生局给我们分过来的人,有些我们根本不能用,我们想要的人又不给,自己招聘还需要上报给局里批准,还自己负担工资。有些技术骨干,他们说调走就调走。没有财政自主权,也不能调动人员的积极性。"