第五节　政策实施

在政策实施阶段之前,即使政策执行人员拥有了全部的资源,政策执行的结果仍然不能保证,必须采取相应措施实现政策目标。政策目标的实现将导致政策执行过程中的相关利益主体得到或者失去某些东西,政策执行方案的内容反映了何时、何地由谁如何来使用资源去实现政策目标,政策实施的过程则是依照政策执行方案的规定,具体开展执行工作的过程。

政策实施过程是一个动态的过程,其间包括了各种各样的活动,这些活动可以分成两类,一类是执行人员按照政策执行方案的规定具体开展执行工作；另一类活动是上级执行人员给予政策执行人员一定的刺激,推动和保证各项活动按照执行方案实现政策目标的过程,如果没有强制或者刺激,执行机构一般会抵制政策的变化。

政策执行方案本身是一个系统的体系,其构成的基本要素是各项执行工作,执行任务之间的相互关系形成了系统要素之间的结构。政策目标能否实现不仅有赖于系统中各个要素的实现,更为重要的是各项执行工作按照相互之间的关系(要素之间结构)进行。本步骤的思维逻辑可以遵循执行工作——执行工作之间的关系-政策目标的逻辑线路,这种逻辑线路只是思维过程中的逻辑,现实执行过程是通过一系列相互联系的活动来完成的,各项活动往往不能清晰地划分出彼此之间的界限。

实现本步骤目的的基本思路就是执行控制,即保证实施过程按照政策实施方案进行,防止出现执行偏差。执行控制的具体手段和方法多种多样,经常使用的方法和手段有协调和控制两类。尽管各种具体手段和方法各自所强调的重点不同,但都是以执行方案为依据,以识别偏差为基础,以采取干预手段为内容,以实现政策目标为目的。

一、协调

正是基于上述执行方案制定和传递过程中的不断分解形成了执行过程中三种类型的协调:纵向协调；横向协调；纵横交叉的综合协调。根据协调主体的内容不同可以分成人与人之间的协调、人与工作之间的协调、工作与工作之间的协调。依据执行机构(执行人员)之间的关系,又可以划分为执行机构内部不同执行人员之间的协调,不同执行机构之间的协调；执行机构与其他机构之间的协调。

尽管协调的内容丰富多彩,但是政策执行的过程始终是围绕政策目标进行行为调整的过程,因此,协调的关键是对人的协调,是对政策执行过程中执行人员和执行机构之间行为的调整。政策实施过程中协调的基本手段是行政手段,运用沟通、命令、指示、规定、规章制度等具体形式来实现不同执行人员和执行机构之间的有序运转。协调工作采用的具体方法主要包括:任务协调法,时间协调法和会议协调法等。

二、控制

(一)目标与原则

在政策实施过程中需要考虑的第一类活动是控制,保证政策执行过程按照政策实施方案开展。控制是政策执行过程中的质量保障活动。具体而言,控制是政策执行过程中,控制主体按照一定的标准,对控制对象的执行行为进行检查、控制、督促,保证政策目标实现的过程。中国常见的控制形式包括政党的监督、国家权力机关的监督、政府机关内部的监督、司法机关的监督和社会舆论的监督。

(二)理论基础

1.控制的依据和标准

在政策实施过程中依据的标准是政策执行方案,因此政策方案制订的科学性和精确性就成为政策实施过程能否实现政策目标的关键。控制的基本思想在于发现偏离政策执行方案的行为,给予纠正措施使得执行工作按照执行方案进行。政策执行方案中明确了各个执行部门和执行人员的执行工作,包括需要达成的目标、规定的时间、职责以及相应的工作制度,这些内容都构成了各项控制活动的依据。

2.偏差行为的表现形式

所谓偏差行为是指偏离了政策和政策实施方案的行为,偏差行为导致的结果表现为政策目标以及政策外目标的实现,最终结果表现为政策问题的解决程度和政策外的效果。政策执行过程中常见偏差行为包括政策架空、政策浮夸、政策缺损、政策替换、政策贪污等。固然,政策执行过程中偏差行为的描述值得重视,但更为重要的是,能够挖掘这些偏差行为的原因,并对潜在的偏差行为进行预测、测量和原因分析,为政策执行过程中的控制措施奠定基础。

表7-3　政策执行过程中常见的"政策失真"现象

3.偏差行为的测量

偏差行为在实践中表现为两个层次,一是政策执行者(相关主体)的行为与政策目标的绝对偏离,形成政策架空、政策替换和政策贪污等现象。二是相关主体的行为与政策目标的相对偏离,形成"程度"上的差异。因此,对于政策实施过程中偏差行为的测量可以分成定性和定量两部分。偏差行为首先体现为政策执行人员是否按照政策实施方案开展了所规定的工作,其次是这些工作开展的程度如何,是否达到了规定的程度。

4.政策实施过程中控制偏差行为的措施

在政策执行过程中所采用的纠正偏差措施包括两类,一类是通过改变或调整政策目标来消除偏差,另一类是通过改变执行行为来满足目标的要求。在本节中侧重指第二种作用。

对于一个特定的政策实施过程中,政策本身对政策执行人员造成的损益往往不可改变的,上级执行人员主要通过权力的运用或者内部的奖惩等实现对政策执行人员损益的调整或者调整政策执行人员其他选择的损益(奖励和惩罚、激励和制约、权力和强制等措施)；对于主观认知方面的影响因素主要通过宣传教育沟通(解释政策内涵和改变价值观念)等方式来改变。对于行为条件的改变,主要通过组织结构调整、规章制度和标准化作业程序的建立或者改变、自由裁量权的控制,执行人员培训等手段进行,这些手段的基础是执行资源配置。在实际工作中可以根据动力阻力分析环节中针对四类影响因素的措施综合加以运用。

图7-6　政策实施控制思路示意图

(三)步骤与方法

1.实现本步骤目的的原则

(1)围绕政策目标控制的原则:控制是为实现既定的政策目标服务的,因此,控制要围绕政策目标来进行。

(2)依据执行方案控制的原则:本步骤的主要目的是保证政策执行人员按照政策实施方案开展工作,控制是以执行方案为标准的,没有执行方案,就没有控制依据来实现政策目标。

2.方法

本步骤中的指导性方法是系统论。系统目标是政策实施方案的总目标,系统构成的基本要素是各项执行工作,要素之间的结构体现为执行任务之间的相互关系,以此为依据,控制政策实施过程中的与执行工作相对应的人员或者机构的行为方向,推动系统目标的实现。协调、控制都是实现本步骤目的的具体活动。每一项活动又包含若干具体形式和方法。

协调采用的具体方法主要包括:任务协调法、时间协调法和会议协调法等。分析协调活动经常采用博弈论的方法。

控制采用的具体方法包括矩阵控制法,例外导向控制法以及各种预算和财务控制的方法。

对于政策实施过程的偏差行为的测量主要体现在监督(监测)职能中,常用的方法包括观察法(视察、检查、直接观察等)、访谈法(听取汇报、质询、诘问、座谈和访谈等)、调查和审计等方法。

在上述案例中,该政策的覆盖率达到100%,总参保率82%,规定应缴基金基本全部到位,政策运行较为平稳。