第三节　制订执行方案

执行方案是构建政策执行思想模式的过程,在政策执行的总体过程中承担着提供行动规范的作用,规定了政策执行遵循的具体路径,为政策执行的全过程提供"线路图",决定着政策目标实现的程度和范围。

制订政策执行方案,就是根据政策内容的要求和实际情况,把政策规定具体化为一系列行动细节,使政策执行活动有遵循、有组织、有步骤地进行。制订政策执行方案的目的是为了明确实现特定政策目标所需开展的工作,将特定政策转化为适宜于执行者直接开展的工作。

本步骤是围绕政策目标,根据已经明确的动力阻力,结合执行者掌握的资源,设计出若干执行策略,然后对各个执行策略进行评价,从中确定最优策略。将确定的执行策略逐步细化、量化和明确,形成具有可操作性执行方案的过程,在政策执行方案步骤中有四个关键点需要注意:即"政策目标——执行策略——执行工作——执行方案"。

政策执行过程由多层次的决策活动组成,这里所阐述的执行方案制订的过程实际上是一个政策执行者对政策方案的再加工、再决策过程。政策执行方案制订的过程在本质上与政策制订者的政策方案研制过程相似,但是两者之间又存在不同。

在本步骤的过程中所遵循的基本逻辑线路是"政策目标-执行策略-执行工作-执行方案"。因此实现本步骤目的可以通过两个步骤来完成。

一是根据政策内涵和动力阻力分析结果,针对实现特定政策措施中所包含的动力阻力,设计和选择相应的执行策略。

二是根据政策执行策略的目标,分别形成达成政策执行策略目标的措施,以此建立政策执行计划中的目标体系,设计实现各个子目标的措施和方法,形成执行工作。明确各项工作相互之间逻辑关系,确定各项执行工作同时间、资源等要素之间的关系,形成政策执行方案。

一、执行策略设计

(一)目标与原则

政策执行策略存在的逻辑前提是:1.一个政策目标(或者一个政策措施的目标)可以按照不同的路径实现；2.通过不同路径的选择和执行人员的努力可以改善政策目标的实现程度和范围。所谓执行策略是指:实现政策目标和落实各项措施基本路径的规定。执行策略设计的过程是为达到政策目标,根据动力阻力分析结果,结合执行者掌握的资源尽可能多地设计出达到政策目标的路径和方法。

(二)理论基础

设计执行策略可以遵循以下几种基本思路:1.增加新的动力；2.增加动力的强度； 3.消除阻力；4.减少阻力的强度；5.将一个(或者几个)阻力变为动力。实现上述思路的具体手段多种多样,常用的手段包括:宣传、教育、沟通、参与、促进、支持、协商、奖惩、强制等。

理论上,针对每一条政策措施中包含的动力和阻力都可以形成一种策略,即落实该项政策措施的一种路径和方法。在实际执行工作中,执行策略设计尚需考虑执行者自身的资源,包括组织、人员、资产、经费、文化、能力、知识等。执行策略设计是外部影响因素和内部资源两方面相结合的考虑。

执行策略拟定以后,需要对每个策略的优劣进行分析评价进而从中选择一个相对最优的策略。

对执行策略进行分析评价首先需要确定分析评价的标准。不同决策者对策略选择的标准不同,形成了不同的执行策略。决策标准可以是单个因素,但更多的是多个因素。

对于多因素的决策标准,可以采用多目标决策的思想,即按照决策因素重要性排序,选择其中的主要因素作为主要决策标准,并将其他因素转化为约束条件。对于多数政策执行而言,涉及不同群体的利益,执行策略的选择过程是一个复杂的多阶段多群体博弈过程。对于这些因素哪些是矛盾的主要方面,哪些是次要方面,它们之间重要性的相对差异程度如何,都是执行方案的决策者在确定决策标准的时候需要考虑的。不同的决策者对于上述问题有不同的理解,也就造成了不同的决策标准和选择不同的执行策略,最终导致不同的政策目标实现程度。应当明确的是:执行策略是对动力阻力的平衡,无论选择何种执行策略,政策执行过程中都存在若干动力和阻力。

(三)步骤与方法

执行策略设计包括设计执行策略和选择执行策略两个步骤。政策执行策略的设计以政策目标和动力阻力分析结果为依据,主要依靠逻辑推理的方法,借助于因果分析法、相关分析法,以及各种专家咨询等定性方法和数学、统计预测方法、特别是运筹学方法等定量方法。

二、执行工作设计

(一)目标与原则

所谓执行工作是指:按照政策执行策略实现政策目标所需的各项具体措施和办法,各项可供执行人员直接进行的具体工作。

政策执行方案的最终表现形式为所开展执行工作的线路图,并且这些工作任务是实现政策目标的先决条件。政策执行方案制定的过程就是寻找达成政策目标"合理工作任务"组合的过程。

(二)理论基础

实现政策目标是政策执行方案制定的最终目的,政策执行策略是实现政策目标的手段和方法。政策执行策略的目标对于政策目标而言,即构成了次一级的目标,与政策方案研究过程中思路形成有所不同,执行策略一经确立,则完成了对政策措施的第一次分解。根据政策执行策略的目标,分别形成达成政策执行策略的措施,这些措施又构成了次一级的目标,理清执行策略的目标和各子目标之间的层次关系,建立政策执行计划中的目标体系。

政策目标的实现程度有赖于政策执行方案中各个子目标的实现,实现政策执行策略中子目标的方法措施所需要开展的执行工作,执行工作是达成政策执行策略中特定子目标的方法或者措施。

在政策执行方案中需量化经过定性分解的执行工作,保证这些政策执行策略中子目标的达成,并在此基础上围绕着定量的目标值对各种方法措施的所需资源等做出明确的规定,实现执行工作定量化。

从政策目标到执行策略到执行工作过程的完成,形成了围绕政策目标,以执行工作为基本组成单位的结构体系。

(三)步骤与方法

政策执行方案中各项指标的确立过程中需要吸收、借鉴各领域现有的指标体系,辅之于专家咨询、德尔菲、运筹学等方法作为补充。执行工作的形成主要采用目标管理和项目管理方法。

三、工作流程设计

(一)目标与原则

在形成执行工作基础上,需要进一步设计执行工作流程,即建立执行工作同时间之间的关系。确定执行工作同时间之间的关系是建立在理顺执行工作相互之间逻辑关系基础上进行的,执行工作之间逻辑上具有系统和层次的关系,呈现多维的特点；时间则呈现一维的特点,建立两者之间关系的过程就是将执行过程流程化的过程。

(二)理论基础

首先应当确定单个执行工作所需要的时间,按照执行工作之间的逻辑关系形成各项执行工作与时间之间的对应关系。工作与时间之间的关系主要包括四种:"结束-开始"关系,(一个任务完成之前另一个任务的必须结束)、"开始-开始"关系(两个活动必须同时开始),"结束-结束"关系(两个工作必须同时结束),"交错的开始"关系(一个工作可以在前一个工作结束之前开始)。计算单项执行工作时间和执行方案总时间以及确定执行方案关键路径的具体方法和技术可以参看计划评审技术的有关著作。

执行工作流程具体表现为依照执行工作与时间之间关系排列的执行工作"线路图",其中表明了各项执行工作在不同时间段上的"前后"关系以及在同一时间段内各项工作"左右"之间的关系。不同时间段的相对划分构成了政策执行方案中的实施阶段,所谓实施阶段是依据各项执行工作与时间之间的关系,形成的需要在同一时间段内完成的若干执行工作的总和。同一时间段内需要达成的各项执行工作的目标构成了政策执行方案中的阶段性目标。

在实际工作中,政策执行方案的内容十分丰富,包括各个部门的派生计划、预算(数字计划)、宣传计划、协调控制计划等内容,共同构成了政策实施方案的计划体系。由于执行者在行政体系中所处层次的不同,一般说来,层次较高的执行者所制订的执行方案对各项执行工作的进行粗线条(定性)的规定；层次较低的执行者制订的执行方案对各项执行工作进行精细(定量)的规定。

(三)步骤与方法

执行流程的设计主要采用计划评审等网络分析的方法。