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本步骤明确政策内涵是指明确前面环节为政策执行环节所提供信息,明确政策执行的信息基础。政策执行是在前一环节基础上的深入与展开,明确前一环节所提供的信息,是实现两环节有效衔接的基本要求,全面、准确地把握这些信息,是实现政策目标的基本保证。

政策从制定系统进入执行系统,发生了主体上的变化,对于政策执行者而言,需要首先明确的一个问题就是"政策究竟是什么?"。在现实执行过程中"明确政策内涵的具体形式"多种多样,但无论是何种具体形式,其目的都是为了让政策执行者能够全面准确地把握政策所包含的信息。

(二)步骤与方法

本步骤需要遵循和坚持的原则为信息完备,其中有两个层面的含义:一是前一环节为本环节所提供信息的完备性；二是政策执行者明确了政策中所包含的上述信息。

1.检查确定前一环节"政策方案"所提供信息是否完备:政策目标、子目标、政策措施、政策实施对象、范围、资源。

2.明确政策问题、问题的根源机制以及政策目标在政策问题根源机制中所针对的影响因素。

实现本步骤目的的具体形式包括学习、宣传、培训、沟通等。可以利用理解度分析的方法明确对政策内涵的理解和把握程度。经常采用的指标有知晓率、态度改变率、行为改变率等具体指标。

在公共政策执行过程中,存在着执行主体认识和理解公共政策的问题。对政策的精神实质"未吃透"、"对公共政策认识不够,理解不清,就难以正确、全面地执行"。"吃透"公共政策的原则为:"第一,把握公共政策的精神实质；第二,理解公共政策的内在机理；第三,要考虑到公共政策之间的相互联系。即该政策是为了实现什么样的总体目标?为了实现这一总体目标还有哪些相互配套出台的政策?该项政策在政策体系中起着什么样的作用,主导作用还是辅助作用?"

把握"政策的精神实质"可以理解为明确政策目标所要解决的政策问题、政策问题的根源机制,以及本政策目标所针对的是问题根源、直接影响因素抑或间接影响因素,政策属于"治标"性政策还是"治本"性政策。

"理解公共政策的内在机理"可以理解为明确政策问题根源、直接影响因素、间接影响因素及其之间的关系。

明确"公共政策之间的相互关系"可以通过明确特定政策目标在整个政策问题作用机制中所处的地位,来理解和把握针对各个影响因素的不同政策间相互关系,即特定政策是治标还是治本,各项政策之间是如何通过实现政策问题根源和作用机制中特定影响因素来共同推动政策问题的解决。如果政策问题作用机制中影响因素间的相互关系形成了定量的表达,可以据此推算本部门所执行的政策目标实现程度和范围对整个政策问题解决的程度影响,形成对特定政策目标的量化认识。

二、动力阻力分析

(一)目标与原则

对于政策执行者而言,明确了政策内涵之后,往往考虑的问题是应当如何实现政策目标。然而作为行为调整过程的政策执行环节,政策目标实现的程度和范围取决于政策执行过程中各方行为互动的结果。考虑如何实现政策目标,则需首先考虑应当如何推动各方行为主体按照政策方案所规定的方向调整,从而达到政策所要求之目标。

美国社会心理学家勒温提出"对于任何一项变革,都存在着动力与阻力两种对抗力量"。在政策执行的行为调整过程中,尽管行为主体受到各种各样因素的影响,各种因素之间的关系纷繁复杂,但大致可以将行为主体可能的行为归结为两类,即有利于政策目标实现的动力行为和阻碍政策目标实现的阻力行为。准确识别和界定动力和阻力行为成为实现政策目标的前提与基础。

所谓动力是指在政策执行过程中行为主体有利于政策目标实现的行为；阻力是指行为主体阻碍政策目标实现的行为。所谓动力阻力分析,是指在明确政策内涵的基础上,通过搜寻政策执行过程中影响到的相关利益者,分析特定政策对这些人群的行为影响因素,以此来预测和判断后续执行过程中潜在的动力和阻力行为,为下一步制订执行方案奠定基础。所谓利益相关者是指那些能够影响政策目标达成,或者在达成政策目标的过程中受到影响的个人以及群体利益集团和驱动政策执行过程是一个复杂的动态过程,其间涉及到众多行为主体的活动,受到各种各样因素的影响,且相互之间的关系纷繁复杂。

确定寻找政策执行过程中的诸多影响因素中的关键因素和主要矛盾,有赖于深刻理解和把握政策和政策执行的本质。按照戴维。伊斯顿(D.Easton)的观点:"公共政策是对全社会的价值作权威性的分配"。中国学者对此又进行了进一步的阐述:"政策所体现意志的背后乃是各种利益,而且人们从事政策执行活动的动力也是由利益推动的"。"在政策执行过程中的不同层次上存在利益多元化的主体,政策执行过程总是在相关利益主体之间实现利益的分配,不同利益主体之间的相互摩擦和推动,成为政策有效执行的强大约束。"

由此,确认政策执行过程中潜在动力和阻力必须首先界定清楚政策执行过程中行为互动的"主体"——利益相关者,以政策执行过程中的利益相关者为线索,借用系统分析的思路,逐层理清其行为的影响因素。由此寻找和明确政策执行过程中的潜在动力和阻力。

(三)步骤与方法

(1)实现本步骤目的的子步骤

①在明确政策内涵基础上,搜索界定政策执行过程中的相关利益者。

②分析和明确相关利益者行为的影响因素；(依据损益、认知、行为条件和其他选择四类影响因素分别寻找)。

③综合影响利益相关者行为的影响因素,预测调查论证执行过程中潜在的动力阻力的性质及大小。

④搜索政策执行过程中的相关利益者。

作为特定社会系统利益调整的政策执行过程受到诸多因素的影响,但各种纷繁复杂的影响因素,总是直接或者间接通过影响特定社会系统中的特定政策利益相关群体的行为发生作用。如能明确政策执行过程中的利益相关者,则可以明确政策执行过程中各种影响因素作用的发挥渠道,随之可以判断政策执行过程中动力和阻力的来源。

寻找达成政策目标的利益相关者可以采用两种方法。

第一,系统的搜索方法。所谓系统的搜索方法,是指借助于政策问题根源机制在特定政策执行环境中的理解和把握系统搜索相关利益者的方法。政策问题作用机制的基本框架是问题与影响因素之间的关系,特定政策目标所针对的根源、影响因素与相关利益者之间存在必然的联系。政策方案本身包含了一个或者多个子目标,分别针对了政策问题的根源和机制的一个或者几个影响因素,各个影响因素在政策问题根源机制中通过一定的关系链与其他影响因素连接,依据政策目标在政策问题作用机制中所处的地位,遵循根源机制模型中影响因素之间的相互关系,界定政策问题运作规律中的利益相关者,可以逐步明确特定政策所涉及到的利益相关者。

第二,关系链搜索方法。系统搜索方法的逻辑前提是政策执行者能够对特定政策问题的运作规律、政策问题的根源、影响因素和作用机制有系统完整的清晰认识,这个假设前提在理论上是最优的。现实执行操作过程中,也可以通过"关系链"的方法来搜索特定政策执行过程中的利益相关者。一个形式上完备的政策对政策对象、执行者和执行所需资源都做出了清楚的规定,政策对象、执行者和执行资源的掌握者就构成了政策执行过程中的直接利益相关者。社会作为一个复杂的系统,不同人群之间总是通过一定的联系直接或者间接的发生相互关系,这些关系就构成了影响利益相关者的态度和行为的间接因素。以直接利益相关者为起点,通过不同利益相关者之间的关系(具体表现为"关系链"),可以进一步挖掘与这些直接利益相关群体相互作用的间接利益相关者,这些利益相关群体经过关系链的形式与直接利益相关者相连,通过直接利益相关者对政策目标的实现发生作用,在政策利益调整过程中对政策目标的达成发生间接的影响。进一步以间接利益相关者为起点,借助关系链的模型,将与其相互作用的利益相关人群逐层确定。

对于关系链的分析可以借助于网络分析,Jonathan D.Linton提到在相关利益者分析过程中最基本的分析模式包括两种:一种是轮形关系,构成基本的关系链分析手段；另外一种是网络形关系,网络形关系链有助于执行者对利益相关者之间的关系形成更加丰富的认识。如果能够确定政策执行过程中的一个利益相关者(政策方案中对政策对象、政策执行者和执行资源规定明确),可以通过关系链的基本分析单位将与之相关的利益群体搜索出来,并按照其相互之间的关系逐步加以结构化和条理化。在下图中圆形代表了一个(一群)利益相关者,两个圆形之间的链条构成了两者之间的关系(关系链)。这个过程可以直接采用绘制利益相关者网络结构图的方法进行。

(2)确认利益相关者行为的影响因素

按照古典经济学的基本假设(理性人)"受利己心支配追求自身利益最大化"的假设,一个利益受损者构成了政策执行过程中潜在的阻力,一个利益受益者构成了政策执行过程中的潜在动力。如果进行简单快速的分析,只要明确了利益相关者的损益,动力阻力来源就可以明确。

在实际操作过程中,人的行为同其损益变化并不呈线性的对应关系,人的行为受到多种因素的综合作用。在明确了特定政策对执行过程中相关利益者的损益之后,需要进一步确定和识别影响利益相关者行为的其他因素。

社会系统论的观点为进一步明确政策执行过程中损益因素之外的影响因素提供了最基本的工具。利益相关者(个人或群体)总是处在一定的社会系统当中,其行为受到了社会系统中的内部结构以及外部环境的综合影响。可以分别依据利益相关者所处的社会系统确定影响利益相关者行为的因素,逐步将各类影响因素系统归类到相应的子系统,使之结构化、条理化。系统确定利益相关者行为影响因素通常依赖于对特定社会系统的基线资料调查。以卫生系统为例,可以依据不同利益相关者在卫生系统宏观模型中所处的子模(子系统)选择其中相应的概念和指标进行分析。

在进行利益相关者行为影响因素快速分析时,可以依据损益、认知、其他选择和行为条件四个角度进行。其中,损益是导致动力阻力行为的主要因素,但只有损益要素往往不足以导致出现动力或者阻力行为。

①利益相关者的损益(利益或者利害)

对于政策执行过程中的利益相关者而言,分析其行为的影响因素,首当其冲要分析政策对其造成的潜在损益(利益或者利害),损益是导致动力阻力行为的主要因素。

依据政策目标所指向的利益调整方向与利益相关者在政策问题作用机制中形成的利益结构(个人层面的温饱、安全、交流、关怀和自我实现；组织层面的生存、发展和盈利等),判断这些利益相关者在后续执行过程中利益调整的方向,通过收益与成本相比的净收益,明确政策对这些群体形成的潜在损益。应当明确的是,利益相关者对损益的认识不仅仅是经济上的,也包括他们对个人和群体生存、安全、地位、前途、理想、机会成本、风险等的综合评判。

②利益相关者的认知

利益相关者对损益的认知与损益的客观现实并不一致,往往是有偏差的；而人的行为是以其对客观的认识为基础,而不是以客观事实为基础。因此,不同的利益相关者受到自身认识能力等因素的限制,有时不能对自身的损益做出正确的判断,特别是涉及到短期利益和长远利益、局部利益和整体利益时。

区分认知因素的意义在于明确利益相关者对损益的判断与政策执行者对政策造成损益的判断并不一致,进行政策宣传的意义也正在于此,政策宣传过程中应当避免执行者主观认为政策对相关利益者有利,而忽视政策宣传的问题。

③利益相关者行为的其他选择

分析进行动力阻力行为还应当考虑利益相关者的其他选择问题。按照政策目标的方向调整行为对利益相关者只是若干行为选择的一种,多种选择可能都会为利益相关者带来损益(所得收益与支付成本相比的净收益),但是不同选择之间的损益存在差异。

区分其他选择因素的意义在于采用动态的观点来分析利益相关者的行为。任何利益相关者有多种需要或者有多种需要的满足形式,其潜在的行为是多种选择竞赛的结果。利益相关者往往依据"两益相比,取其重,两害相权,取其轻"的原则比较多种选择而做出行为。

其他选择因素的区分提示政策执行者在进行动力阻力分析时,不能单纯地考虑将政策对利益相关者的损益同潜在动力和阻力等同起来,尚需考虑利益相关者是否有来自其他选择的收益。

④利益相关者的行为条件

条件是指致使偏离行为得逞的各种客观因素。常见的条件因素有能力(资源、技术、能力)、权威、组织(权力结构、组织规范、组织资源、奖惩体系、组织文化、监控体系)和制度(政治、经济、文化)等。这些因素可以依据利益相关者在特定领域政策系统中所处的子系统的结构特征加以明确。例如:中国直线式的政府组织结构、民主集中制的干部任用体制、完善和良好执行的干部纪律、行政纪律、国家法律法规等都是约束和控制利益相关者行为的良好条件。

(3)调查论证和预测判断动力和阻力性质与大小

明确了政策执行过程中相关利益者潜在的损益、主观认知和客观条件,依据专业知识、经验和对特定社会系统运作规律的把握,可以大致判断这些利益相关者在执行过程中的行为方向。对于初步确定的行为影响因素进一步进行调查论证,预测利益相关者在执行过程中的动力阻力行为的大小。

主观认知和其他选择可以通过量表测量的方法进行。常用的调查方法包括:自评量表法,把人对某事物的态度划分成若干个等级,把可选择的答案一一列出。可以有两点(是否)法,三点法,五点法等。常用量表的形式包括总加量表法、平均量表法和普通量表法。所谓的两点法,如果用"支持"和"反对"来描述,则形成了政策执行过程中所谓的动力和阻力；如果进一步通过三点法、五点法、九点法,或者更多的划分,可以形成测量不同利益相关者动力阻力强度的方法。经济损益可以使用通过货币损失的或者获得直接加以推算,其他类型的损益主要借助于量表测量的方法进行。行为客观条件的量化表达需依据特定政策所处的系统特征进行。以卫生系统为例,相应的指标可以在卫生系统宏观模型中分别明确其所坐落的子模,借助对应的概念和指标将其量化表达。

在确定与获取不同的影响因素相应指标的基础上,借鉴行为科学(包括社会学、心理学)、经济学、管理学、规划与评价等学科的原理,运用多因素分析、专家和地方工作人员咨询、经验等方法确定影响程度和优先顺序,预测潜在动力阻力行为的性质和大小。

本环节中最为主要的是系统分析和预测的方法。在系统搜索政策执行过程中的利益相关者依据政策问题的根源和作用机制,主要采用系统分析逐层寻找相应的利益相关者,明确这些利益相关者的潜在损益和主观期望,进一步依照系统分析的原理,按照利益相关者所处子系统分别寻找影响相关利益者行为的客观条件和影响其主观期望的认知因素。最后可以采用意向调查、文献论证、数据模拟、专家咨询、现场调查等具体方法对影响因素之间的关系进行多方论证。

在明确了利益相关者的影响因素之后,需要对其行为进行预测,常用的定性预测方法包括:德尔菲法、主观概率法、情景预测法；常用的定量预测方法包括:回归预测法、马尔可夫概率预测、时间序列和趋势外推法。对于预测方法可以在政策执行的实践过程中根据不同的情景采用不同的方法。定性的预测方法注重事物发展在性质方面的预测,简单实用；其缺点在于容易受到个人的知识、经验和能力的影响。定量预测的方法注重事物发展数量关系的分析,依赖于历史统计资料,对信息资料的数量和质量要求较高。

2.关于动力阻力分析方法的讨论

(1)对传统的动力阻力分析的拓展

传统的动力阻力分析是将政策执行过程中的影响因素视为单独作用于某种状态的单个因素,采用"头脑风暴"对各个单个因素进行分析。传统的政策执行著作往往注重政策执行过程中的单个影响因素的确认,而忽视将这些影响因素转化为实际操作。

虽然目前尚无政策学著作在现有步骤中谈及动力阻力分析的问题,但从其论述执行过程影响因素的论述中可以发现,多数著作认为只有利益单个因素在起作用。

决定行为的因素多种多样,前文在政策执行过程中利益相关者的行为影响因素中引入了损益、认知、其他选择和条件四类变量,说明每个主体的行为都是一个系统,非单个因素决定其行为。

引入四类变量的意义在于正确判断潜在的动力阻力行为。尽管损益是导致动力阻力行为的主要因素,但只有在这四类要素同时具备的情况下,才会导致行为主体采取动力阻力行为,只有一个要素不足以导致出现动力和阻力行为。

需要明确的是,上述四类影响因素中都包含了若干具体影响因素,例如:影响认知的因素包括知觉、价值观等。行为条件主要包括能力、组织、制度等因素。其他选择实际上是考虑损益的机会成本问题。由上图可见,通过对动力阻力的拓展,可以进一步将行为主体的其他行为影响因素归入相应的类别。

如果用F表示特定动力或者阻力；用Im表示损益因素,用Pn表示认识因素,用Ci表示行为条件；用Ok表示其他选择。

(2)模型对执行手段和方法选择的意义

在政策执行过程中所采用的手段和方法总的指导原则是增加动力和减小阻力。各种执行手段和方法的选用可以依据上述模型中确定的四类影响因素进行相应的选择。

对于一个特定的政策实施过程中,政策本身对利益相关者造成的损益往往是不能改变的,但利益相关者潜在的行为并非因为自身的损益而不能改变。可以通过改变四类影响因素中的某个或者某些因素来调整利益相关者潜在动力阻力行为的方向和强度。

对于损益因素,可以选用配套措施、奖惩措施等来间接改变利益相关者潜在损益的大小；对于主观认知的影响因素主要通过宣传教育沟通(解释政策内涵和改变价值观念)等手段和方法来改变。对于行为条件的改变,主要通过组织结构调整、规章制度和标准化作业程序的建立或者改变、自由裁量权的控制,执行人员培训、财物资源等手段和方法来改变。对于利益相关者的其他选择的调整则需要综合运用上述手段和方法进行。

由于是四类因素共同推动了动力阻力行为的出现,所以在实际工作中,更多地表现为针对四类影响因素手段和方法的综合运用。但是综合运用并不意味平均使用,借助于上述思路可以明确不同利益相关者行为的主要影响因素,从而明确所采用的各种执行手段和方法的重点。