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1.标题。可行性论证报告的标题多采用公文式写法,即"研究单位+事由+分析报告",也可省略研究单位,由"事由+分析报告(或分析)"组成。

2.正文。如果论证报告比较简单,可以没有前言和结尾,主体即为正文。

首先,总论作为可行性研究报告的首章,主要概括方案的基本情况,介绍可行性研究的依据和工作概况,在综合叙述论证报告结果后,明确提出研究结论和建议,为政策方案决策和报告审批提供明确依据。具体内容应根据政策方案的情况而定。

其次,借助政治、经济、技术、社会文化领域的研究结果,对政策方案进行综合论证,为最终结论的获得提供依据。政策方案的论证主要包含三项:方案的目标研究、具体内容研究、预期效果研究。首先是"目标研究"部分。目前,中国的不可控因素(法律、法规、道德伦理等),已成为党政机关、社会文化团体、企事业单位应自觉遵循的原则。因为,方案目标的综合分析是撰写报告的首要环节,所以必然要在报告中反映,成为不可或缺的内容。由于目标研究是其他内容研究的基础,因此可作为报告主体的第一个基本要素。具体要求为:政策方案的总目标确立了正确可行的作用点与方向,作用大小适度。其次是"方案研究"部分。如果某具体方案目的被论证正确可行,那么就需要由作用点开始,研究该方案执行所涉及的影响因素及其主次排序,关键要素是否可及,存在的潜在问题等,从而综合判断方案切实可行。此内容同样不可缺少,也属于基本要素。该部分被称为方案的"具体内容研究"。随着方案的不同,影响要素所处的地位也不同,因此具备不同的侧重点,主要涉及政治、经济、技术、社会文化领域。最后部分是"效果研究"。决策者实施某政策方案,旨在取得一定效果,方案效果是投资者的关注焦点。根据政策研究和制定科学程序的标准,政策方案应能最大限度地解决政策问题,且引发的社会动荡最小。否则,即使上述研究的结论均可行,如果效果不理想,提及方案还是难以被认可,有取消的可能。因此,效果研究成为"报告"的最后要素。对该内容的综合应包括四方面:关于政治、经济、技术、社会文化的效果研究。由于"报告"适用于所有决策相关的活动,而各活动的运作方式具有不同特点,所以并不是报告全部罗列上述要素的内容,而应围绕着说明问题,根据具体情况加以灵活增删。但通常,只有三要素的研究结论都是肯定的,才能获得整个方案的总体结论。围绕三项要素,报告的主体写作便有"章"可循。

在撰写正文过程中,应注意四点问题:首先,在正文论证时,应要求全、细、准,特别要侧重关键要素,并加以分项论证。为保障层次清楚,可加序码表明分项关系。其次,对可行性论证报告,除提出方案的不利因素外,还应阐明相应的解决措施和方法。再次,对不可行的方案,要说明不能实施的理由和未能解决的难点。最后,如果可行性论证报告属于弥补性报告,应提出改进和弥补措施。

3.结尾。可行性论证报告的结论主要阐明方案可行与否、弥补性等。结论应明确、恰当,依据具体论证而自然获得结论,切忌模棱两可、主观臆断。

4.附件。除正文外,论证报告还应附上相关附件或附表,不可缺漏。

报告不仅内容完整(包括最终方案的目标、子目标、方法措施、实施对象、范围、资源)、文字简练、文件齐全,还应有编制单位相关负责人的签字。并且,可行性论证报告不仅为政策执行提供信息,还连同政策评估,共同监控整个制定过程。

二、政策决策者的职能

(一)论证对象确认

该环节的难点不在于如何确立待论证的备选方案,而是如何根据备选方案,明确政策问题的来龙去脉、演变规律、根源机制等原理,将该理论作为判断依据,预测方案能否在未来达成目的。决策者对政策问题所处领域具有相当丰富的经验和直觉判断,但由于涉及个人利益或选择偏好等问题,影响到判断方案的客观公正性,是本环节主要难点。因此,决策者需要与研究者合作,取长补短,认真探讨、相互学习、交流合作,在结合两者优势的前提下,尽量明确待论证方案的相关信息,为后继的论证计划制订打下基础。

(二)制订论证方案

决策者是整个论证系统与过程的组织者和负责人,因此要负责整个论证计划的制订。然而,决策者虽然能宏观把握整个论证思路,但多限于感性认识和经验判断,缺乏细致严密的研究；另外也因所受束缚较大,影响到论证计划的客观性。相比决策者,研究者更能如实深入地分析政策问题和方案,更擅长提供有效的专业测量技术以及真知灼见。

因此,负责具体论证的决策者,应明确二者的优劣势及各自不同的分工,不应强求研究者与自己意见一致,在结合两者优势的基础上,制订合理的论证计划。

(三)论证资源的筹集与配置

研究者和决策者都需要筹集充足资源并加以合理配置,以满足开展论证的需要。论证资源的筹集和配置中,需要兼顾科学性和政治性。在执行中,由于决策者负责整个论证工作,因此,论证资源的筹集在相当程度上取决于决策者能力。因此,政策决策者需根据实际经验来系统思考政策方案所涉及的影响因素,确定其性质(动力、阻力、兼而有之),争取获得充足的论证资源。

然而,论证资源种类和数量的有效配置,需要依据科学方法和客观资料,决策者往往偏重于过于粗略的定性估计,因此,需要借助研究者的定量分析工具加以细化明确。

(四)确认可行方案

方案论证的内容广泛,完成需要耗费大量的时间和工作,所以在具体操作时,研究者需要分工协作,分别承担方案目标、政治可行性、经济可行性、技术可行性、社会文化可行性、总评估等工作。值得注意的是,方案评估由不同的人完成,如果相互间缺乏一种固定的协作关系和数据间固有的引用关系,可能会造成各部分结论彼此脱节,数据前后矛盾的局面。因此,为获得关于政策方案整体"是否可行"的结论,要求明确待评估方案各部分的数据引用和信息流动关系,使其紧密联系,构建在政策问题所蕴涵特定规律的基础之上。方案评估需要论证小组成员间的有效合作,明确方案各部分的相互联系,根据总体安排的需要选用适宜的调查数据、方法和模型,以便于工作的相互协调。因此,负责的决策者需要纵观全局,从总体上关注、控制和把握可行性论证。

(五)可行方案的优化处理

确立最终方案是一项极其复杂的工作,属于决策者的任务。现代政治、经济、技术、社会文化的变化错综复杂,单凭个人智慧和经验难以应付。作为决策者,不仅要具备科学态度,还要有高超领导艺术,注意广泛听取和综合各方专家与群众的意见,凝聚论证人员的集体智慧,统筹考虑,及时定案。

由于决策者身负拍板定案的任务,更应注意把握与专家的关系尺度。二者属于论证不同阶段的两股力量,彼此间是平等关系。因而,决策者的任务有两项:其一,应大胆让专家参与论证,尊重专家意见,重视不同思想、观点间的争论。争论可以激发人们的想象力、创造力、开阔视野、深化思路,使矛盾充分暴露,防患于未然。其二,决策者既要尊重研究者的意见,又避免被其左右而放弃拍板责任。决策者要具有战略眼光、系统观点、开拓意识与进取精神,在科学预测的基础上勇于承担风险,从而拍板确定最终方案。

应注意的是,决策者应谨慎运用最终拍板的权力,避免对研究者滥施影响。如果研究者为单纯迎合决策者的主张,而进行搜集事例和查找理论等工作,那么从根本违背了进行可行性论证的初衷。因此为保障研究结论的真实性和客观性,领导者要尊重研究者的独立性。

三、政策研究者的重点

(一)论证对象确认

"政策方案研制"提供多个备选方案,要求论证人员评估和比较备选方案,以保障结果的合理性。政策研究者凭借研究特长,协助决策者选择适宜的方法,全面地验证和考核方案,减轻非理性成分,搜集和提供充足论据,增强最终结论的说服力。但是,研究者多从旁观者的角度,未能深刻体会方案所涉及领域的运作规律,也就难以深刻把握政策问题的演变规律,以及方案的本质和发展方向。

(二)制订论证方案

可行性论证是一门综合性研究,需要各门学科的相互配合,因此社会科学的理论,例如政治学、经济学、社会学等,都应运用到研究中。同样课题,用不同的方法,就可能得出不同水平的成果。

因此,鉴于个人的能力与水平,决策者需要有效借助研究者的业务知识与创造力,特别某些关键步骤,如确定论证目标、选择论证指标、确定指标权重等发挥其专长,辅助决策者制订论证计划,从减少对方案判断的随意性。

值得注意的是,研究者擅长技术性的分析手段,但往往限于细节问题的深入研究,或过于注重技术性和数学性的语言而忽视对全局的把握。因此,在对整个论证计划的把握上,研究者需借助决策者的感性认识和行业经验,以免偏离总体方向。

(三)论证资源的筹集与配置

如何明确论证资源的种类和数量,加以合理配置,离不开科学性。由于研究者负责论证的大部分具体工作,通过有意识、有时间去全面综合地收集资料,并加以冷静的比较分析,因此他们更加了解论证所需资源的实际状况。

值得注意的是,政策资源在筹集中存在政治性和博弈性,政策研究者多站在第三方的立场,而缺乏对行业特有利益的直观感悟,难以了解和把握论证资源筹集与分配中的微妙关系。

(四)确认可行方案

可行性论证需要对政策方案做出"是否可行"的结论,属于带有明显价值倾向性的活动。前述表明,决策者由于所涉及的种种利益关系,难以抛开个人感情,对论证程序、内容、结果进行冷静的回顾与审视。尤其当某些政策方案涉及因素众多、影响深远、存在较大的研究难度时,仅靠决策者的经验、知识、能力与精力,甚至群众的共同参与,都难以胜任论证工作。

因此,可行性论证需要研究比较复杂的情况时,仅靠过于简化的方法将难以获得预期信息。而研究者,可保持与待论证方案间适当的距离,也就能以价值中立的态度来进行研究和分析。更何况研究者位于所研究领域的前沿,具有自身的技术优势,可运用系统观点对复杂方案展开科学分析,考察待论证对象的整体与部分、部分与部分、整体与外界环境的相互联系、作用和制约关系,在此基础根据所搜集信息,运用多种定性定量方法来分析、评估和初步选择方案,以帮助决策者及相关人员深入了解和认识政策方案。

因此,对大型政策方案进行可行性论证,需要由经过专门训练的、多学科(如政治、经济、技术等)的研究者进行集体协作,在明确政策问题的基础上分析政策方案,获得方案整体"是否可行"的结论,以供决策者参考。

(五)可行方案的优化处理

在确定最终方案阶段,研究者处于辅助地位,因此,其应当尊重决策者的权利,在决策者的委托和指导下参与工作。在可行方案的优化中,研究者应坚持研究的独立性与客观性,听取并参考决策者的意见。但论证一定要结合实际,运用科学方法与程序获得自己的结论。当研究结论与领导意见不一致时,除做好解释工作,还应明确该建议仅为决策者提供参考依据,而不是最终的决断结论。

研究者的具体任务可归纳为几类:其一,为保障政策方案在未来环境中能够顺利实施,研究者通过预测以估计政策方案的后果,进一步缩小事件可能性的空间,提高决策成功的系数,并将预测分析的结果提供给决策者。其二,研究者通过一定的评估技术和数学模型,对各种方案进行全面比较与评价,从而明确方案的优劣。其三,研究者确定可行方案后并非一劳永逸,还对方案进行敏感度检验,事先设计应变措施,减少意外的发生。其四,如果通过试验来检验政策方案时,研究者还应跟踪调查以了解试验效果,根据反馈信息明确方案的利弊所在,提出针对性的修正措施,并交由决策者定夺。

(六)撰写可行性论证报告

研究者的分析数据及结论,提醒和警示决策者及相关人员在论证中克服失误、果断避险,并对论证效果进行全程监控。通过论证方案所撰写的报告,将会澄清方案实施的某些模糊认识,引起决策者及相关人员的重视,从而赢得政策执行的主动权。

值得注意的是,政策方案如果投入规模较大,影响到国计民生,政府需要严格审批程序。此时,方案的可行性研究及审批方式,都应进行相应改革和调整。该类方案,应以相关行政管理部门为主体,召集方案的设计单位和有关专家组成专门委员会,展开可行性研究论证。此时,研究者通过充当决策者的"外脑",借助自己在研究前沿的优势,弥补决策者在职责、能力与知识等的不足。

1.可行方案与最优方案的区别与联系是什么?

2.政策方案可行性论证的基本步骤包括哪些?

3.政策可行性论证在政策制定过程中将发挥什么作用,重要性如何?

4.政策方案的可行性包含哪些具体内容?相互关系怎样?检验列举相关的衡量指标。