第三节 政策方案可行性论证的实施阶段
可行性论证的实施阶段需要运用所配置的资源,在论证计划的指导下,开展一系列的组织、领导、指挥、协调、监控、调整等活动,将论证方法与措施加以落实。论证实施在功能、方法和理论上,与政策的实施具有相同的特性。在实施中,论证计划将从思想上发挥指导作用,论证资源则从物质上提供保障。因此,实施阶段需要在做好充分准备的基础上,方能顺利开展。
一、可行性论证
1.可行性论证的步骤
(1)针对具体方案,明确相应的政治指标,验证方案是否符合规章制度的相关规定。
(2)如果方案具备了足够的政治可行性,结合具体情况,确立其他可行性的优先验证次序,对方案展开验证。
2.可行性论证的指标、方法
(1)政治可行性的硬性指标主要包含三点:第一,四项基本原则作为立国之本,任何政策方案在中国能够实施,必须满足该要求；第二,坚持改革开放的基本国策。第三,政策方案要接受相关的法律规章、政治体制和决策规范的限制。软性指标要求在政策许可范围内,尽可能比其他方案更多地照顾到决策者、利益团体及民众的利益,以获得其支持和拥护。因此,相对性指标要求研究者不应完全被政治可行性所束缚,更应考虑决策者的某些价值观,随着具体时间、情况而变化。因此论证人员,应具备自信和能力,依靠科学分析来主动说服政策相关人员,以求获得更多的支持。
(2)研究方案的技术问题,应先通过继承信息、调查研究、定性预测等方法明确实现方案目标所需的技术支持,再探讨该技术在国内外的发展及应用状况。如果政策方案所需技术不可获得或未能达到,则应将该方案删去。相对标准则在明确可行方案,比较确认哪个方案能更适应当地的实际状况(地理、地质、生态环境、现状等),更优化地配置资源,并预测所采纳的技术在未来环境的应用前景。
(3)经济可行性也应根据政策方案的具体情况来选取分析指标,其主要研究方案实施需配置的资源能否获得、是否充足,调查方案执行需投入的成本资料数量、质量如何。如果方案所需的资源无法获得,或超过现阶段政策实施主体的承受能力,则认为方案在经济上不可行。相对标准应关注哪个方案能更有效使用现存的公共资源,主要探讨政策方案的投入产出问题,通过成本效益比、成本效果比、成本效率比等指标加以衡量。
(4)维护稳定和团结,是社会文化发展的必要条件。社会文化可行性要求在研究和探讨政策方案时,不能只追求片面经济利益,还需考虑到社会文化政局的稳定,避免引起较大的震荡。因此对方案的验证,不能单局限于某个方案、部门、地区等狭小范围,更应结合国家宏观的调控,将方案的局部与整体效益、近期与长期效益、直接与间接利益有效结合,在局部服从整体、近期服从长期、兼顾直接与间接效益的原则指导下,追求目标的达成。按照此标准,政策方案的最终目标旨在追求社会文化福利的最大化。片面追求局部利益,而严重损坏整个社会文化利益的方案,显然是不可行的。由于社会文化福利的增减因素有经济效益和社会文化效益之分。经济效益可借助国民经济方法加以衡量。而就业、国防、文化教育、公平、环境等社会文化效益,可借助权重理论加以判断,选用纯社会文化效益方法加以评判。如果条件允许,可将方案的经济效益扩展到社会文化领域,借助福利经济学家卡尔多(N.Kaldor)和希克斯(Hicks)的补偿原则加以研究社会文化可行性。该原则的论点是:政策方案由A到B,若在B状态下得利者可以补偿失利者,而且比A状态好,则方案A比B,就是一种改进。总之,社会文化领域的研究内容广泛,不同方案的侧重点不同。因此,应依据可行方案的具体状况,抓住其关键要素展开研究。
二、确立可行方案
(一)理论基础
鉴于政策方案存有不同程度的共性。而对备选方案进行综合判断的思路大多相似,因此先阐述单个政策方案的综合判断思路,保障其具备足够的逻辑性、可操作性、科学性和合理性,提炼和总结以获得共性理论。然后,增强方案判断理论的适用性,进而推广应用至多个政策方案。
1.依据"政治、经济、技术和社会文化"等论证结果,综合某泛指的政策方案"是否可行"。
任何政策方案,都是主观目标和客观规律的统一体。因此,针对某个泛指的方案,评估工作需要明确方案目标,借助其蕴涵的客观规律,进行综合判断。
(1)综合判断方案的目标"是否可行"
方案目标从质和量的角度具有严格的规定性。质的研究需要判断方案目标的作用点在哪里,方向是否正确。量的验证则要结合数量与时间,验证方案目标的作用大小是否适宜。因此,判断方案目标"是否可行",需要从上述两方面入手。首先,对方案质的综合论证,需要根据前述环节的信息,结合政策问题的理论阐述与现实状况,明确政策问题在所属领域的位置,所涉及相关部门的利益等内容,如果方案拟解决的问题对社会将产生重要影响,属于政府职能内,说明该问题急需解决。根据政策问题作用机制原理所提出的方案,可分为治标、治本、标本兼治三类,并且不同类型方案将针对不同的作用点发挥作用:标本兼治型,将针对根源及其作用机制；治本型将消除问题的根源；治标型将针对问题的直接或间接影响因素。但假若政策方案实施所需的现实资源未能具备,即使该方案是针对比较重要的作用点(根源),也是不可执行的,那么只能将被暂时舍弃。其次,在明确方案目标作用点与方向的基础上,可继续进行目标量的验证,从而明确方案的适宜程度。因此,在限定期限内,需要依据现有条件,科学估算方案目标的落实数量,方具备可操作性,这有助于预期效果的达成。目标不适宜的情况有两种:按照现有时间和条件,将目标数量定得太大,难以按期完成,即使勉强落实,也容易引起剧烈的社会文化震荡,得不偿失；如果时间宽松,依据现有条件将目标定得过低,即使不努力也能落实,则难以调动人们的积极性,发挥潜力。
(2)在目标被确认正确可行后,进而判断方案内容是否可行
该研究围绕预定目标,借助政策问题根源和作用机制的客观规律,对方案的具体内容展开综合判断。但前述表明,验证方案是为说明问题,没有必要面面俱到,而应有所侧重。因此,确认特定方案"是否可行"时,有个问题尚待解决:如何确认方案影响因素的主次,进而展开综合验证和判断?
帕累托规则(又名"80/20"原理)被应用于政策研究领域,其含义为:20%的影响因素决定80%的方案价值,其余80%的影响因素则仅对方案产生20%的影响。因此,按照对方案的影响程度不同,待研究因素可被划分为两类:一类是关键要素或制约因素,属于在其他条件不变时,要实现目的,必须改变或不可缺少的条件；另一类是除前者外的其他因素,为补充因素。因此在论证政策方案时,有必要结合方案的具体特点,提炼积极的和消极的关键因素,抓住方案的主要矛盾,展开具体评估。衡量帕累托规则的简易有效方法是帕累托排列图。
在可行性论证中,帕累托排列图的基本原理为:在明确方案目标所针对作用点与方向的基础上,借助关系链条搜索和明确政策方案所涉及的相关因素、单位、组成部分等内容；借助影响因素与作用点关系的远近判定其在方案中的优先次序。然后,可借助上述信息,绘制帕累托排列图,选择关键因素。在排列图中,曲线代表影响因素的大小。曲线表示因素的累积频率。累积频率在0～80%的为关键因素,累积频率在80%～100%的为补充因素,极其重要的少数关键因素和不重要的多数补充因素就可由此而获得明确。然后,根据帕累托排列图所蕴涵的信息明确极其重要的少数因素,借助前述论证所获得政治、经济、技术、社会文化等领域的相关信息,阐述方案可行与否。由此获得的综合结论,既能阐述关键要素,又可兼顾补充要素。
(3)总结判断
在综合评估方案目标与内容的基础上,可获得整体是否可行的结论,借以明确方案的去向。方案的可能去向有三种:①即经过科学论证,方案目标正确适宜,具体内容的关键要素可及,方案被认为可行(效果理想,无存在问题)。②关键要素被论证为不可及,方案不可行。③再论证(效果理想,但存在问题):方案目标虽被初步论证可行,但关键因素的欠缺导致在方案实施中存在风险,则研究有无补救措施,如有,完善后再进行论证……直至得出方案可行与否的结论为止。
借助上述思路,针对某特定方案,在政治、技术、经济、社会文化等领域进行论证的基础上,加以综合判定,获得初步结论——该方案是否可行、判断依据和可行程度大小,完成单方案的可行性论证。
2.借助"政治、经济、技术和社会文化"的研究结果,综合判断多个政策方案"是否可行"。
按照整个论证的要求,在对政策方案的政治、经济、技术和社会文化等进行研究后,需要逐一判断备选方案"是否可行"。如果某特定方案的判断思路具备可操作性,就可通过不同方案间的比较,明确各自的共性与特性,进而增强判断思路的适用性,推广应用至多个方案。
因此,如果明确了某个方案的综合判断思路,那么需要研究其与其他方案的相似之处,进而判断该思路是否适用于判断其他方案。本研究的重点旨在探讨:其他方案与已论证方案目标的作用点是否相同?如果作用点相同,那么方案目标的量是否相似?如果方案目标一致,那么具体内容所涉及的关键因素有何区别?通过研究,发现方案的彼此差别,从而有针对性地调节判断思路,提高其适用性,逐渐完成对多个方案的综合判断。
同时,根据政策问题所蕴涵的规律,依据各方案在政治、经济、技术、社会等方面的现状信息,运用定性、定量、定时的分析方法,综合评估备选方案在不同时间的效果,及其对未来社会文化的影响(如政治、心理因素等),从而综合评价方案的利弊优劣、合理性、可操作性、时效性、出台的必要性及影响,在此基础上方能令人信服的可行方案,以便明确方案成效的价值所在,为下一步抉择工作的开展打下基础。
(二)步骤与方法
1.确定可行方案的步骤
(1)判断单个方案"是否可行":①综合确定方案目的的作用点、作用方向、作用力度,判断其可行。②判断方案的具体内容可行。
(2)判断多个方案可行与否:①比较明确此方案与彼方案的异同点。②根据不同,调整判断思路,应用于判断其他方案。
2.确定可行方案的方法与思维
在实现本步骤目标的过程中,方法被要求科学,应结合部门和政策方案的实际,除定性分析外,如果有可能,应尽量配合定量方法；并且定量分析应尽可能开拓思路,对不同类型的资料,采用不同的测算方法进行验算,如果殊途同归,就说明结果比较可靠,可信度较高。
(1)系统分析法。系统论认为,系统是多要素的复杂组合,各要素间相互依存和互感相关,系统内一行动会诱发他动作。而如果将一个方案作为系统,其不仅受到前提条件"是否具备"的影响,更受制方案因素的彼此关系约束,即客观规律的限制。即使具备了充足资源的方案,如果未能按照客观规律将资源加以有效配置,其固有残缺将导致难达成理想初衷。而决策者若充分考察现实条件,把握事物运动、发展、变化的客观规律,便可充分发挥主观能动性,使所选择的方案有效组合政策资源,朝着利于预期目标的方向进行最佳地运动、变化或发展,从而达成理想效果。
(2)系统动力学。是结构方法、功能方法与历史方法的统一。根据系统动力学理论建立的模型,对客观系统进行结构-功能模拟,最适用于分析信息反馈系统的结构、功能与行为间的动态关系。系统动力学强调,系统的行为模式主要根源于系统内部的信息反馈机制。在分析和解决问题时,系统动力学采用的是模拟技术,以结构-功能模拟为突出特点,从系统的基本结构入手建立模型,进而模拟与分析系统的动态行为,更适用于系统随时间而变化的问题。
(3)预测分析法。制订方案是为解决现在及未来的问题,从方案的规划、论证到通过执行被完全实施,还有一段时间上的距离,因此,方案的论证不能仅依据方案规划时的信息,否则,政策论证完成后就有可能已事过境迁。因此,在论证前,需要预测未来状况。同样,在论证完成后,需要预测该方案实施可能产生的后果,借此调整自己的思想和行动,不断修改和完善方案。主要类别有:①定性预测法②回归预测法③时间序列预测法。具体地说,预测分析大致分为以下内容:①详细了解政策方案,了解方案在未来实施时可能出现的情况,并预估每种情况出现的可能性；②研究影响该政策方案的有关因素及相互关系,确定可能情况及控制掌握这些情况的范围和程度；③分析在各种可能情况中,明确决策者的希望所在,可能存在的干扰因素及可能性,控制干扰因素的可能措施；④尽可能将预测分析的结果,通过政策模拟、试点等方式加以证实,并考虑预测误差的可能性及程度。
(4)归纳法。归纳法从个别事物的性质、特点和关系中概括出该事物的一般性质、特点和关系,并由不深刻的一般过渡到较深刻的一般,由小范围过渡到大范围。主要依据归纳推理。人们对研究对象的认识是从特殊到一般的过程。归纳法的前提是一些关于个别的、特殊的事物的判断,而结论却是关于该类事物的判断。这是因为:在客观事物中,个别包含一般,一般存在于个别中。因而同类事物存在大体相同的性质。正是形态、性质、内在联系等方面的相同处,才造成物以"类"聚,才能进行归纳推理。其次,客观现象发生、发展的原因和结果间存在着必然联系,某个原因必会引起某个结果；某个结果必有特定的引发原因。而且,原因和结果在时间上是先后相继的,原因在前,结果在后。这种因果联系的必然和确定性也给归纳推理提供理论依据。
(5)演绎法。是一般原理为指导,对个别的或特殊的事物进行推断的方法,它和归纳法是相对的,在逻辑思维上是正好相反的两个过程。演绎法的优点是严密性,在有效发挥严密性的前提下,提高思维的创造性,是有效应用的关键。但演绎法有其局限性,即其仅是由一般推出个别的思维方法,演绎的前提蕴涵结论,结论的知识已经潜在地包含于前提中,没有超出前提的知识范围。因此,演绎的前提真,则结论必真,如果其前提假,结论就不能保证真。因此,应用演绎法要求不但遵守演绎法本身的公理和规则,而且必须保证前提的真实性。所以演绎法作为人们思维的一种方法,只有与归纳法及其他方法相结合,结合实践加以验证,才能保证前提的可靠性和方法应用的有效性。
(6)原则。方案评估的任务是在前述研究的基础上,获得具体方案"是否可行"的结论,并初步筛选以确立可行方案。总体原则同样适用于该步骤,并结合自身特点,着重提出某些必需原则。因为方案评估中,推导论证和计算占有相当大的比例,需要借助前面"论证准备"的资源展开,结果又为"方案择优"提供依据；所以方案评估不仅强调推理的逻辑性、加工整理的必要性、评估方法的科学性、评估思想的公正性,使所获得的政策方案评估信息合理、实事求是。
三、可行方案优化处理
1.方案优化处理的步骤
(1)当可行方案有多个或多套时,需要运用可行性论证的相对指标,方案进行比较择优。
(2)在最终确立一个或一套方案时,针对论证所发现的不足进行相应的弥补措施,进行完善、修正、验证。
2.方案优化处理的方法
(1)方案抉择
注意决策中,"硬""软"两类技术的配合使用。随着硬、软技术的出现,决策逐渐由经验判断转向科学操作,为决策方法的改进开辟广阔前景。所谓"硬技术",就是将政策方案择优数字化、模型化和计算机化,并定性定量地分析综合政策方案,筛选确立最优方案。计算机提高信息处理的准确性和可靠性,特别适用于一些较复杂的方案优化和常规性决策。许多数学方法被应用于决策,简化一些难以人工处理的复杂信息,保障了方案择优的有效性。当然,"硬"决策技术并非全能。由于现代决策的综合性和复杂性,在某些硬技术不能解决和衡量的问题上,软技术却发挥出惊人优势。所谓"软"技术,是指应用心理学、行为科学的理论和恰当的思想工作,发挥群体智慧的决策作用。软技术不需投资,简便易行,具有较高的适用性和借鉴意义。在方案选优中,组织集体交流,各抒己见,集思广益,填补知识空隙,依靠集体的知识、经验和方法,运用判断力、直感和估计来选择最优方案。在处理一些复杂社会文化、人文因素的问题时,"软"技术更加切实可行。当前,应更多地强调软、硬技术的结合,以增强方案选优的科学性。
层次分析法。该方法是一种有效的多目标规划方法,也是一种优化技术,主要用于处理有限方案的多目标抉择,基本思路为:依据政策问题的数据资料和评价依据作为信息基础,把待分析对象转化为递阶层次结构,在每一层次上,可按其上一层次的对应准则要求,对该层次元素进行逐队比较,依照规定的标度量化后写成矩阵形式,即构建判断矩阵。该标度通常以相对比较为主,以数字0～9作为表述这类比较某种属性差异的判断尺度。构造判断矩阵是层次分析法的关键步骤。在判断矩阵的基础上,计算是对于上一层次而言的、本层次与之相联系元素的重要性次序权重。排序实质是计算判断矩阵的最大特征根值及特征向量。在专家构造判断矩阵时,不可避免地产生认识上的不一致,为考虑层次分析的结果是否基本合理,需要对判断矩阵进行一致性检验,检验后获得的结果即能被认为可行。因此,运用层次分析法作系统规划,大致经过6个步骤:明确问题；建立梯阶层次结构；构造比较判断矩阵；层次单排序；层次总排序；一致性检验。
多属性效用决策。将目标值转化为效用值后,再进行加权,以构成一个新的、综合的单目标函数。再根据期望效用值最大原则解决多属性效用决策问题。对具有两个属性(以X、Y表示)的决策问题,定义效用函数为U(X,Y)。如果X与Y相互独立,则两个属性效用函数可被表述为如下效用函数,即:U(X,Y)=k1U1(X)+k2U2(Y),其中k1,k2为常数,然后就可以通过分别求出决策者的效用函数U(X)和U(Y),而求出该两属性效用函数U(X,Y)。
优劣系统法。是通过计算各方案的优系数和劣系数,然后根据优系数和劣系数的大小,逐步淘汰决策方案,最后剩下的方案即为最优方案。在计算优系数和劣系数之前必须确定各目标的权数,确定各目标权数的方法有简单编码法、环比法和优序图法等。
辩证逻辑。在事物的运动发展中,从矛盾转化中去把握和研究事物的一种思维方法。由于现代决策面临复杂多变的环境,纵横交错的关系,特别需要这种从动态变化与矛盾中把握事物的辩证思维。辩证思维建立在形式逻辑之上。因为事物具有绝对运动与相对静止两项特征,所以辩证思维要求人们从对立统一和事物的动态变化中去认识世界,反对绝对化、片面化与直线观。在决策判断的思维过程中,人们要不断运用分析与综合、归纳与演绎、抽象与具体的方法,既作逻辑推理又作历史考察。但是对这些方法的任何一面,都要加以辩证和统一,才能获得对事物的透彻理解。矛盾的对立统一与相互转化是辩证思维的核心,在整个决策中是十分有用的。例如,决策的重要一步是方案的评价论证,对方案优劣的认识往往必须运用辩证思维,既看到优点和长处,又发现缺点和短处,并且两者往往可相互转化。
另外,结合前面论述,当面临不同类型的抉择问题时,可将下列方法结合实际加以具体使用:①确定型决策问题:线性规划、非线性规划、投入产出模型、网络分析技术等。②风险型决策问题:决策树方法、损益矩阵法、排队理论、随机库存方法等。③不确定型且不存在竞争对手的决策:根据乐观原则、悲观原则、乐观系数原则等可能型准则、"后悔值"准则的要求,选择其各有的抉择方法加以处理。④不确定型且存在竞争对手的决策:根据竞争对手处置抉择问题的基本原则,采取对策矩阵法,选择最优方案。
(2)单个方案的验证和修正
灵敏度分析:又被称为风险分析,是对决策进行最后检验的步骤,用以检验方案执行后能否可靠地达到预期效果。论证后期必须估计方案的可靠性或稳定性并预测可能会出现什么干扰。通常办法是在决策所依据的主要参数中,找出那些不确定性(即概率性)的参数,然后人为变动该参数,观测方案效果和利弊的变化情况。这种改变参数、观察效果的办法被称为灵敏度分析。
政策试验:是指人为地、有意识、有目的地控制或操纵一定的试验环境,制造出某种研究情境。在该情境中,观察和研究政策对象的变化,从而揭示出某种规律性东西和因果关系。①定性政策试验,通过文字描述,判定研究对象所包含因素、内部结构及各因素间关系的政策试验。通过这种试验,可判定研究对象的性质及大致关系,但在表现各因素的精确量化关系上稍差一些。②定量政策试验是用数学的量化方法,测量研究对象的数值,以获得某些影响因素间的经验公式、经验定律,从而揭示各因素间数量关系的政策试验。该方法精确度高,但应用必须具备一定条件。