第二节　政策方案可行性论证的准备阶段

尽管"政策方案研制"已经提供治标、治本、标本兼治的不同方案,但是科学的可行性论证,不能因为待论证对象已明确而掉以轻心,更应关注前面环节的提供信息。围绕论证目标,需要有效整理论证对象的相关信息,使其系统化和条理化,从而明确研究基础和存在不足,为有针对性地开展论证工作打下基础。

一个政策方案,主要包含目标和具体内容两部分。其中,方案目标是政策人员所追求的主观意愿,构成了人们行动、创造的方向和动机,是方案关注的核心问题。而政策方案的具体内容是实现目标的前提,只有遵循、依据和利用客观规律,进行有效的设计,方能取得预期效果。因此,一项可行方案的各种设计都自始至终围绕着某预期目的展开,依据政策问题的具体形式、内外联系及属性、本质、演变的客观规律,具体考虑方法、措施、前提等内容。因此,待论证对象的蕴涵信息重点在于明确备选方案是否合目的性与合规律性。该两项原则决定"明确待论证对象"尚需解决的问题:其一,政策方案意图达成怎样的主观目标?其二,方案的具体内容设计,所依据原理是否符合客观规律。而解答问题需要搜集与明确一系列信息:方案拟解决的问题,社会文化严重性如何?问题的解决将涉及哪些部门的利益,问题的根源和作用机制分析是否客观地明确和反映影响因素的地位,备选方案将针对问题的哪类影响因素展开,设计思路将遵循问题的哪部分规律提出等。因此,可行性论证需要明确的信息包含政策问题与政策方案两部分,仅靠政策方案研制,并不能获得所需信息,需要再次搜集和整理前面环节所提供的信息,使之系统化和条理化,从而使待论证对象的相关信息能围绕论证目标加以简明扼要的阐述,为开展论证打下基础。从前面环节在确认政策问题的基础上,分析探讨了问题的根源和作用机制,设计并提供备选方案。在此确立论证对象的作用有两点:首先,政策研究和制定科学程序作为循序加深的认识过程,对政策问题的认识难免存在某种程度的主观与客观矛盾,可行性论证位于政策执行之前,可再次检测前面研究的理论,以验证结论的客观性并加以批判性继承；其次,再次确认研究基础与预期目标间的差距,从而确认备选方案的重点,有针对性地评估、选择和完善,使最终确立的方案能在主观与客观间更加相符,从而能够更顺利地利用客观规律达成预期目标,满足相关群体的利益和需求。

一、确认论证对象

1.论证对象确认的步骤

(1)保留吸收前面环节的研究结果,明确特定政策问题,根源机制原理以及据此确立的政策方案。

(2)确定特定政策方案所针对的影响因素,并确认因素在政策问题中的定位(根源、直接/间接影响因素)及作用机制；分析方案设计所依据的原理,所针对的主要影响因素,由此形成针对特定方案的论证思路。

2.论证对象确认的考核指标、方法、原则

邓恩模型认为,一项完整的论证应能反映五项信息:(1)什么是要解决的问题,它具有怎样的性质?(2)为解决问题,过去和现在存在哪些政策,成效如何?(3)已有政策的成效对进一步解决问题有多大价值?(4)为进一步解决问题,目前有哪些可以选择的政策方案,预计会取得什么效果?(5)应该将哪个方案付诸实施?

围绕着解答上述问题,需要按照内容,将不同环节所提供信息进行归纳整理:其一,政策问题确认定性定量地明确了拟解决问题对社会文化的影响程度、表现形式及严重程度,相关管辖部门,指明待解决问题的性质及内容；其二,政策问题根源和作用机制分析定性定量地描述了问题的根源、直接/间接影响因素及作用机制,政策方案研制则在此基础上提供了不同的备选方案,并按照目标和内容的不同将方案划分为治标、治本和标本兼治三类。由此可明确为了解决政策问题,现存方案的数量和内容,并且如果该方案是在明确政策问题根源机制的基础上提出,已经在上一个循环中得以实施,就可初步明确方案解决问题的成效和能力。

由此可见,前述环节所提供的信息能够回答上述第一、二、三个问题,根据回答问题的需要,不同环节具有不同的标准,详见表6-1。

表6-1　"确认论证对象"的原则和可考核指标

二、制订论证方案

1.制订论证计划的步骤

(1)在确定论证对象的基础上,结合前面研究基础与预期要求,在明确论证思路后,确立论证目的。

(2)分解论证目的,明确论证标准,并构建指标体系。

(3)按照论证标准与方法的对应关系,结合自身条件,选取适用的方法。

(4)有机组合论证者、对象、目的、标准与方法,设计论证计划,并结合论证的具体任务,明确所需资源的种类和与数量。

2.制订论证计划的原则、方法和指标

需遵循"相互协调性、时间合理性、关联性、可行性"的原则,开展论证计划制订。该四项原则的作用有两点,一是根据最终结果来规范论证计划的形式、内容,二是从结合论证计划的具体任务,选择适宜的操作方法。

第一点要求所引申的可考核指标,可检验论证计划能否实现。

第二点要求可被化解为具体操作方法,以保障指标的落实。

三、论证资源筹集与配置

1.论证资源筹集与配置的步骤

(1)论证计划阐明了工作方向和任务量,也就可明确所需资源的种类和数量。

(2)根据论证计划对相关资源的需求,论证人员可对资源进行有组织、有计划地筹集。如果论证计划能设计周密,那么筹集工作就能方向明确、重点突出。

(3)根据论证计划在不同时期的工作量与具体任务,可对所集中的资源进行合理配置。

2.论证资源筹集与配置的方法

正如前面论述,一般资源可按照通用方法进行筹集与配置。而人力与信息的特别情况,导致在具体筹集与配置过程中存在特殊处理,因此需要展开专门探讨:

(1)人力资源

论证过程的工作需要由人来承担和完成,同样的工作,选派不同的人去实施,结果会大不相同。其他资源都必须通过人力的实践活动来转化为论证的最终结果,因此人力的重要地位获得公认。假若用人或选人不当,那么再完善的论证也将大打折扣,甚至可能与预期目标大相径庭。

(2)信息资源

根据可行性论证计划的需要,运用所规定的调查方法进行信息的搜集:首先,调查是搜集信息的第一步,不论社会文化信息还是科技信息,为保障及时性和真实性,需要结合当地实际,依据决策者的需求,抓住上级政策与当地工作的结合点,对实地展开调查研究。调查方法包括观察记录和访问研究。观察记录是客观记录政策问题发展演变的每一过程。访问研究是访谈了解政策方案所涵盖的影响因素,以便加深认识整个政策问题及方案。假若综合运用两种调查方法,可行性论证将取得更好的效果。

最初搜集的信息往往零散,质量良莠不齐,因此有必要进行分析和整理,以提炼和寻找所需内容。首先,对原始信息进行去伪存真的处理。原始信息的来源多元化,具有不同层次,数量大,所以再次确认原始信息,剔除和筛选那些混乱、不清晰、只限于表象的信息,保留那些真实的、有针对性的和实用性强的信息。其次,围绕论证的方向和目标,对信息进行再加工。通过潜心研究来自不同角度的信息,把个别综合为一般,把局部综合为整体,以求反映论证对象的全貌和内涵,借助深入与横向比较、归纳、分类、概括,通过判断、推理得出结论。再次,根据不同需求,对信息进行不同处理。根据需求的前后次序和轻重缓急,有的信息需要"热处理",迅速加工供决策者使用；有些信息则要"冷处理",暂时贮备起来。对需"冷处理"的信息进行分类、编目、制卡、建档等加工,以便检索和查问,随时为决策服务。

信息资源的搜集具有专业方法:①电话调查；②文献评阅；③德尔菲法；④现实政策案例；⑤典型案例；⑥意向调查资料；⑦普查、抽样调查等。