第四节　政策方案设计

政策方案设计是政策方案研制最后的实质性阶段。针对特定的政策目标,经过方案设计,能够实现该目标的政策方案得以最终形成。这一阶段包括两个步骤:轮廓设想和细节设计。

一、政策方案轮廓设想

(一)目　标

政策方案轮廓设想是在研制政策目标的基础上,寻求达成政策各子目标的方法措施,并进而对达成不同政策子目标的方法措施有机地组合,形成能够全面实现某一特定政策目标的政策方案轮廓的过程,这里称之为政策方案的轮廓设想。方案轮廓设想最终结果是形成一系列能够实现特定政策目标的方案轮廓,每一个方案轮廓所包含的方法措施明确。

由于针对某一个子目标可采用的方法措施不止一个,因此即使在同一个政策目标下,轮廓设想阶段也可以形成一个或数个不同的方案轮廓。政策方案轮廓与可形成的政策方案之间存在着一一对应的关系。不同的政策方案轮廓最终形成的政策方案也不同。特定政策方案轮廓的治标还是治本特征决定了根据它所设计形成的政策方案是治标还是治本。

轮廓设想从实现政策各子目标可采用的方法措施出发,形成能够从整体上实现政策目标的政策方案基本设想,即政策方案轮廓。在政策方案轮廓的基础上可以比较顺利的设计并得出具体的政策方案。方案轮廓在政策目标与政策方案之间架起了过渡性的桥梁,使得政策方案的设计有章可循,保证所设计方案能够围绕政策目标的实现展开。

图5-3　政策方案轮廓设想及细节设计思路图

(二)步骤与方法

1.步　骤

子步骤1:在政策目标研制环节的基础上,遵循政策目标优选顺序选定特定政策目标,逐一列举实现特定政策子目标的方法和措施。列举实现子目标的方法措施的顺序可遵循子目标重要程度的大小确定(搜寻方法措施)。

子步骤2:从实现每一个子目标的方法措施中选择出一个或数个有机地加以组合,形成政策方案轮廓。上述操作反复进行可以形成一系列的政策方案轮廓(轮廓形成)。

2.方　法

在选定了特定政策目标后,其对应的各子目标和因素也相应地确定下来。在此基础上,通过政策研究者或者政策制定者的个人判断和经验,就可以初步寻求达成各子目标的方法和措施。为了避免个人经验的局限性,在条件允许的情况下应该运用专家咨询等方法,尽可能多地寻找可行的方法措施。同时,专家咨询也可以帮助政策研究者和制定者深入了解各种方法之间的协调和达成目标的有效性,从而为"有机的选择方法措施"打下基础。

在有了各种方法措施的基础上,按照子目标的重要程度顺序,研究者或决策者可以逐一选定一系列的方法组合,形成政策方案的轮廓。

表5-3　政策方案轮廓设想的推荐方法

二、政策方案细节设计

(一)目　标

细节设计的目的是在方案轮廓的基础上,对其所包含的方法和措施进行深入的加工,并按照政策方案在实体形式上的要求加以完善,形成形式上完备、功能上高效、现实中可直接运用以实现政策目标的政策方案。同时它也是研究如何从定性实现政策目标到定量实现政策目标的过程。

细节设计是政策方案的最后形成阶段,也是提供解决问题、实现政策目标的具体方案的最后阶段。这里所形成的政策方案将在方案可行性分析和评估择优的过程中相互对比择优,只有最后胜出的方案才有可能成为政策。因此,方案研制者所提出的政策方案的具体措施、资源保障、实施细节必须明确,否则,方案的评估就难以进行或者说政策方案尚未进行评估就即将面临被淘汰的局面。由于方案的评估者对于方案的了解程度没有方案研究者或者决策者深入,在评估时可能会着重评价政策方案的直接效果,而难以充分认识政策方案的潜在效果,因此,方案研制者必须对自己所设计每一政策方案的优缺点有所明确,并对所研制政策方案的方法措施以及这些方法措施综合实施后的直接和间接效果有明确的说明,用以指导方案评估择优的顺利进行。

对于一个完整的政策方案来说,它应当包含的内容如下:

第一,方案执行的必要说明。要将所设计方案付诸实施,首先应注意哪些问题,才能保证方案执行效果与预期效果一致。

第二,解决政策问题的基本措施。这是方案的核心内容。要明确具体,并给方案的执行者一定的机动性,要明示出做什么?怎么做?为什么要这么做?它与实现政策目标有什么必然联系。由此可以增强政策执行人员对其的可信性,提高政策方案的可操作性。

第三,明确政策方案的对应的政策阶段。政策问题的复杂性使得其解决也呈现出长期性和阶段性。因此,在方案中必须明确政策阶段,以使得方案决策者进行有针对性的划分和决策。

第四,政策方案性质的界定。即政策方案的适用对象,运用期限及主要解决问题方面的界定。

第五,方案所需的各种条件的要求。如实施方案所需相应机构的调整或重新设置,人员的配备情况,各种能源的要求以及资金等其他资源量的要求等。

第六,方案实施效果的初步预期。

上述六条内容是对政策方案在形式上的要求,也是方案研制环节的最终书面结果必须包含的内容。

(二)步骤与方法

1.步　骤

子步骤1:根据子目标的重要程度,优先考虑易于实现关键子目标的政策方案轮廓,同时结合政策方案轮廓的预期政策效果的大小、政策方案轮廓实施的难易程度、需要资源的多少政策方案轮廓产生政策效果的时间长短,优选出一个或几个政策方案轮廓(轮廓优选)。

子步骤2:通过对历史资料的分析、专家咨询、数据模拟、逻辑推导等方法,明确特定方法实施力度与特定指标值变动之间的对应关系,明确细节设计的思路(细节设计思路)。

子步骤3:分析特定政策目标各目标值与指标现值之间的差距,并利用上述对应关系围绕如何弥补差距,通过定性、定量分析,对方案轮廓中的各方法措施如何实施、执行力度、范围做出具体的规定(差距分析及弥补)。

子步骤4:归纳思路推导和方案轮廓设想阶段的研究结果,按照政策方案在内容上对细节的要求,继续补充以下内容(形式完善)。

*　政策方案的适用对象,运用期限及主要解决问题方面的界定。

*　方案付诸实施需要注意的问题等必要说明。

*　估计方案所需的各种资源条件、实施障碍、障碍的消除方法。

*　政策方案取得政策效果的不同阶段。

*　方案实施效果的初步预期。

2.方　法

在细节设计内部的子步骤中涉及到的问题主要有三类,第一类是主观判断和逻辑推理占主导,容易为决策者个人的偏好和有限理性所左右,如第一步的方案轮廓的筛选；第二类是以具体方法的运用为主导,容易产生方法运用不当和计算错误,如第二和第三步；第三类是文字描述是否明确为主导,文字表达是否清晰、没有歧义非常关键,如第四步。落实细节设计的各个步骤关键在于解决这些问题。

解决第一类问题,关键在于克服个人的思考问题的局限性。解决第二类问题的关键在于方法的运用是否合理。

本处在落实中需要大量的定性判断、定量计算和预测方法,视具体问题而定,可以选用任何现有理论中成熟的方法。