第二节　政策思路研制

一、目　标

政策思路是通过消除某一根源或者影响因素来解决政策问题的基本设想。政策思路中需要包含有以下内容:消除某一特定因素后作用机制将产生的变化,通过作用机制的改变,政策问题预期的解决程度。政策思路包含解决政策问题的一些基本的方向性的内容,是政策方案研制的开端。只有正确的政策思路才能够推导出科学的政策方案。系统合理的政策思路,只有在明确了政策问题形成、发展、演变的根源、影响因素和作用机制后,才能够有针对性地提出。

政策思路研制的目的是在明确政策问题的根源和作用机制的基础上,形成通过消除某一根源或者影响因素来解决政策问题的基本设想。

经历了一系列的分析和论证过程之后,在政策思路研制环节最终可以得出如下的结果:1.各种治本、治标的政策思路(理论上其数量与政策问题的根源和影响因素数量相同),标本兼治的政策思路(在对治标和治本的思路基础上组合而来)；2.每一思路所针对的因素是什么,即通过消除或者缓解哪一个因素来解决政策问题；3.每一思路可能的政策效果,能够在多大程度上解决政策问题明确,即对政策问题的解决程度；4.各种标本兼治的政策思路的优选顺序、治本思路的优选顺序、治标思路的优选顺序。

图5-2　政策思路研制思路示意图

二、理论基础

1.根源、影响因素与治标、治本、标本兼治三类政策思路

针对政策问题根源的政策思路,被定义为治本性政策思路。针对政策问题的直接或间接影响因素并没有从根源上解决政策问题,只是消除了部分使政策问题更为严重或者促使政策问题表现出来的因素,因此形成的是治标性的政策思路。同时针对政策问题的根源和影响因素,或者作用机制所形成的则是标本兼治的政策思路。

由于不同的政策思路针对的因素不同,所以解决政策问题的能力也各不相同,所隐含的政策目标也各不相同。总的来说,根源的重要性＞直接影响因素的重要性＞间接影响因素的重要性。在"政策问题的根源与作用机制分析"环节,对各种根源、直接或间接影响因素内部的各因素的重要性也有明确的排序,由于不同因素的重要程度不同,针对某一类因素(治标治本)的政策思路在解决政策问题的能力上也各不相同。

2.政策思路与政策问题根源和影响因素数量上的对应关系

只包含单个根源或因素的政策思路的数量与政策问题的根源、影响因素的数量间存在着一一对应的关系。即:有多少政策问题的根源,就有多少个针对根源的治本性政策思路,有多少个直接或间接影响因素,就有多少个针对直接或间接影响因素的治标性政策思路。

因为政策思路可以有机地组合,或者说在一个政策思路中可以包含两个以上的根源和影响因素,所以政策思路的总数量是根源和影响因素的排列组合的结果。这些综合性的政策思路从理论上来说能够取得比上述只包含单因素的政策思路更好的政策效果。

3.政策思路与政策方案的关系及其重要性

政策思路研制作为方案研制的第一个步骤,承担着提供基本的思路设想的作用,它左右着政策方案研制的大方向。在政策思路的基础上,经过一系列的步骤可以形成一个或者数个政策方案。但这些政策方案是治标还是治本、保守还是激进在其相应的政策思路中就已经确定下来。一定程度上,可以说,后续四步的工作是政策思路的延续和细化。在政策思路的基础上研制政策目标,才能够有效控制方案研制中主观臆断的成分,增加所研制政策目标的合理性。

三、步骤与方法

1.步　骤

(1)研制针对单一因素的政策思路的子步骤

子步骤1:保留吸收根源机制分析结果,明确特定政策问题根源、影响因素和作用机制(信息继承)。

子步骤2:依次针对某特定根源或影响因素,界定其在作用机制中所处的特定环节,以及在该特定环节中的相关因素,分析消除某特定根源或影响因素后,作用机制将会发生的改变,并由此对解决或者缓解政策问题的现状可能带来的影响。归纳形成针对特定因素的政策思路(思路形成)。

子步骤3:依据政策问题的作用机制和上述分析结果,可以建立特定政策思路下各因素相互关联的解决政策问题的思路模型。综合多个政策思路,可以建立多种因素相互关联、标本兼治、解决政策问题的思路模型(建立思路模型)。

子步骤4:采用意向调查、文献论证、数据模拟、专家咨询等方法对解决政策问题的思路和思路模型进行定性定量多重论证(模型论证)。

落实各子步骤的标准包括两个角度,一是在落实过程中,每一个步骤是否执行到位。另一个则是从结果的角度,各子步骤的执行是否带来了相应的结果,确保了阶段性目标的达成。具体标准见表5-2。

表5-2　推导政策思路内部各子步骤的落实标准

(2)研制标本兼治性的政策思路

在研制单一的治标、治本思路的基础上,对这些思路综合而得。在此之前,需要明确界定以下内容:某一特定标本兼治政策思路所针对的因素都是哪些(即综合了哪几条单一治标和治本思路)?针对的根源是什么、针对的影响因素又是什么。然后根据特定政策问题的作用机制,可以明确不同政策思路同时运用、有机组合的有效性,对解决政策问题的效果。

综合上述对各单一治标、治本思路综合分析的结果,可以初步形成标本兼治的政策思路,并明确这一思路的预期效果。

在具体的操作过程中,研制标本兼治政策思路可以遵循研制单一的治本和治标思路时所形成的优选顺序来开展。值得注意的是,标本兼治的政策思路预期的政策效果与其所包含的各因素在单一治标、治本思路中的效果之间并不一定是简单的相加关系。视具体情况的不同,标本兼治政策思路的预期效果可以大于各单一治标、治本思路预期效果之和,也可以小于各单一治标、治本思路预期效果之和。

研制标本兼治政策思路的内部子步骤可以归纳如下:

子步骤1:在单一治标、治本思路研制结果的基础上,遵循解决政策问题程度的大小,依次选择单一治标和治本的思路加以组合(思路综合)。

子步骤2:在特定政策问题作用机制基础上,分析组合的思路同时运用时,政策问题的预期解决程度。归纳、总结所组合思路针对的根源、(直接间接)影响因素和预期的政策效果,形成标本兼治思路(标本兼治思路形成)。

2.方　法

推导政策思路所有需要的资料已经在政策问题的根源机制分析中得出,但在思考过程上是一个与之相反的过程,本处需要的方法主要是层次分析和演绎法。

在针对某一特定根源或者影响因素研制政策思路过程中,可以采用层次分析中建立层次结构的方法,从根源机制分析的结果中抽取与该因素有关的作用环节以及相关的因素,明确相关作用环节和因素对政策问题形成的作用。

进一步(演绎)分析消除该特定根源或者影响因素后,上述作用环节和因素相应的变动趋势,以及在该趋势下政策问题的可能解决程度。

归纳由于消除根源或者特定影响因素自身以及相关作用环节带来的政策问题缓解程度,可以明确该政策思路的预期政策效果。

最后可以采用意向调查、文献论证、数据模拟、专家咨询等方法对解决政策问题的思路和思路模型进行多方论证。