第三节　关键问题确认

一、明确问题的优先顺序

(一)按"严重性"对问题系统中的社会问题排序的步骤

社会问题的"严重性"可进一步划分为两方面的指标:"深度"和"广度"。现实中许多社会问题的排序都是依据问题的广度,即涉及到或意识到的人数占总体的百分比,来完成的。这是建立在深度与广度具有相关关系的假设前提之下的。问题涉及到的人数可以在文献或统计报表中找到相应的数据,如失业人数,未被社会保障覆盖的人群百分比等。在文献评阅中可间接地用提及问题的学者的百分比,这是用"广度"排序的常用方法,具体的应用在实证部分还有示例,也可以通过将问题系统中的各个社会问题排列出来后抽取一定样本进行投票的方式确定问题涉及人群的频度,如网络投票。

(二)按"重要性"对问题系统中的社会问题排序的步骤:关键问题的判断

按照重要性对问题进行排序可分为两步:第一,如何判断和描述单个社会问题的重要性；第二,将地域、领域以及时间维度划定边界内的重要的问题系统做优先次序的排序。

1.如何判断和描述单个关键问题的重要性

判断关键问题,即阐明社会问题重要性的基本方法是预测,基本论断是"此问题若不得干预,问题会逐渐恶化或被很可能发生的事件激化产生相当大的社会危害"。由此看来,重要性的界定依赖于三个技术环节:系统目标和高一级系统目标的界定；系统目标的量化以及问题对系统目标和高一级系统目标的影响,如系统目标能够简化为单一目标,问题与系统目标的关系能够量化,则可以尝试使用定量方法界定问题的重要性。否则只能依赖定性、半定量方法。

定性地强调问题重要性的方法也是从系统目标、问题对系统目标的影响,并描述和预测问题的潜在危害展开的。以马寅初《新人口论》为例,有如下思路:第一,由于七大因素作用,人口增殖的速度加快,人口的年增长率超过了当时估算的20‰；第二,我国人口增殖太快同国民经济发展之间存在的主要矛盾是:(1)同加速资金积累之间的矛盾。(2)同提高劳动生产率之间的矛盾。(3)同提高人民生活之间的矛盾。(4)同发展科学事业之间的矛盾。第三,人口增殖过快会对国家产生很大的威胁。"对于人口问题若不早为之图,难免农民把一切恩德变为失望与不满,不免给政府带来很多困难。"第四,解决中国人口问题的思路为"控制人口数量、提高人口质量"。

在"问题搜索"一步,社会问题被分解为现实、期望和解决问题的要求三个部分,分别对应行为研究、价值研究和规范研究这三个系统分析的模块。行为研究可通过数据和事实完成对现实的描述；价值研究的任务为描述问题反映的现实与社会价值的冲突,以此界定的特定社会问题是否重要,是以问题与系统目标和高一级系统目标的冲突程度来衡量的。将社会价值(系统目标)划分为微观、中观和宏观分为三个层次有助于判断和描述社会价值系统中各价值的协调和冲突,以及社会问题与社会价值系统的冲突。规范研究涉及社会成员提出的问题的解决方案,这在政策过程模型中归入"政策方案研制"模块。

2.将地域、领域以及时间维度划定边界内的重要的问题系统做优先次序的排序

由于研究者和决策者的兴趣和注意力不同,对不同的社会问题的重要性的判断也不一样。可以运用关键知情人访谈、焦点组访谈,以及最后运用德尔菲法、名义团体法综合专家的观点,形成社会问题系统以"重要性"指标为标准的解决优先次序排序。以上几种方法是社会科学研究的常用方法,在此不作赘述。

(三)问题的可解决性的判断步骤

问题的解决需要的客观条件,条件是否具备大致有三种判断:第一,条件已经具备；第二,经过努力可以创造条件或环境有利于推动问题的解决；第三,条件不具备。一般在政策问题确认的过程中,问题的可解决性作为全或无的否决性指标。决策者和研究者可通过经验或集体讨论判断问题付诸解决的条件是否具备。

应该注意的是,随着学科的发展,问题被解决或至少受到干预的条件是处于动态变化中的,在条件可以量化时也可进行排序。有些学科已经形成了量化可解决性的方法学。如卫生领域,在确定重点干预的疾病时必须判断"控制措施的有效性",可按照疾病控制措施有效与否进行赋值,这一赋值最后计入疾病控制的"基本优先评估值"(Basic Priority Rating,BPR)中。

在可解决性也可量化的情况下,如卫生系统确定重点疾病的案例,可以将三个指标合计,得出问题的综合评分,如疾病控制的"基本优先评估值"BPR=(A+2B)XC,其中A为卫生问题的大小(重要性)赋值,B为问题的严重性赋值,C为干预措施的有效性赋值。综合评分可推荐给决策者作为选择社会问题的依据。

用于问题优先次序定性和半定量方法包括:关键知情人访谈、专家焦点组访谈能够发掘在文献、资料评阅阶段可能会漏掉的关键问题；通过德尔菲法、头脑风暴法或更具体的名义团体法(Nominal Group Technique),统一专家的意见,形成关键问题的优先解决次序。定性预测的方法包括主观概率法,情境分析法(Scenario Analysis,也译作脚本分析法)等。文献的内容分析(Content Analysis)可描述社会公众或研究者在不同时期感兴趣的内容随时间变化的过程。问题排序是属于横断面研究,如果结合纵向的排序变革可对问题系统的排序在不同时期的演变过程有所了解,进而结合情境分析法有可能把握未来的趋势。

定量方法包括:文献归纳法和科学计量分析法,用于判断问题严重性和重要性的变化趋势的定量预测方法,定量预测分为回归预测法和时间序列预测法,是建立在掌握一定的历史资料的基础上的。

二、多重论证关键问题

划分系统中相关的各方可依据多维度组合考察法,如纵向的行政管理层次:省(自治区、直辖市)、市(自治州、县、自治县)、乡(民族乡、镇)、村；承担角色:管理方、提供方、支付方、需方来进行。

通过意向论证,分析现实中各方对研究报告、文献归纳等理论归纳的问题解决的优先次序排序的认同程度、不认同的原因等。

问题论证的基本方法为划分利益相关者,并选取代表针对搜索到的问题系统和拟解决的社会问题的优先次序,进行意向调查。利益相关者分析为意向调查的指导性方法,这一方法是要回答"相关群体有哪些?价值或偏好如何?优势劣势"等方面的问题。初步回答在各利益相关者之间可能存在对政策目标的共识和冲突,可视为问题论证阶段的一个副产品,但这是政策方案的研制以及政策方案的政治可行性分析的基础性工作。

多维度组合考察法其实质是依据系统方法结构分析、整体分析的原理,从系统内部结构和整体功能出发,寻找划分系统的各个维度。

意向调查分为通过调查问卷进行的书面调查,以及通过访谈形式进行的调查,后者可采用专题组讨论(也称焦点组访谈)来完成。

问题论证的难点在于搜集利益相关者意向的质量控制工作,以及分析认同差异的原因。一方面要排除问题搜索和排序可能会先入为主的干扰,另一方面要尊重客观事实,搜集各方,尤其是弱势群体的意见。这对研究者或者决策者的调研素质提出较高的要求。