第二节　确认特定领域中存在的问题

一、特定领域的确定

首先必须界定何谓"特定领域"。政策分析始终是要为行政管理和决策服务的,因此划分政策分析开始的边界十分有必要,这是行政管理地域和部门的纵横向分工和合作的现实特征决定的。

(一)理论基础

从"政策是政府权威性的利益分配"(戴维。伊斯顿)分析,"特定领域"的概念更多表现为政策制定者的岗位和职责产生的权威性影响力,包括地域、职能和时限。由政策制定者来界定自身的"特定领域",有三种现象值得注意,一是政策制定者的影响力有着明显的时空制约,超越地域、职能范围的问题固然不是政策制定者职责,然而,即使是在地域、职能范围内,跨越任职期限的问题也是不愿过多涉及的话题；二是纵横交错的权力布局和制约,致使政策制定者的影响力范围有时难以界定；三是职能范围有明确、不明确和模糊交叉之分。所以,如果是政策制定者来界定自身的"特定领域",一般而言,往往小于理论上的职能范围,更愿意探讨的是"明确"而现实的职能范围,这种倾向留下了许多不同部门的政策制定者之间的"决策盲点",人们讨论很多的政府职能的"缺位"与此不无相关关系。

由政策研究者所界定的"特定领域",相对更客观些。因为,研究者的影响力没有时空制约,也不受纵横交错的权力布局影响,更没有明确的职能范围。但是,所界定的"特定领域",则往往大于政策制定者的职能范围,更多探讨的是理论而非现实的职能范围。所以,政策研究者在界定"特定领域"时,一是需要注意避免按自身的兴趣和泛泛的理解来界定"特定领域"。二是需要准确把握政策制定者理论上的职能范围,同时,又不回避其现实范围,必要时可以与政策制定者共同讨论这两者之间的差异,事实上,这种差异是双方应该重点关注的地方,"无人问津的决策盲点"往往是社会重大问题的滋生地。避免失败、追求成功是人之天性。据此可以断言,只要条件容许,特定政策的制定者均期望能够制定出高价值的政策。这是政策研究者与制定者双方产生协作,以发现问题和解决问题的基础。

(二)步骤与方法

1.系统认识特定区域内的运作规律

系统方法(Systems Approach),就是把对象放在系统的形式中,从系统观点出发,从系统和要素、要素和要素、系统和环境之间的相互联系和相互作用的关系中综合地、精确地考察对象,以达到最佳地处理问题的一种方法。系统分析简单说就是系统方法的具体应用。"系统分析"最早由美国兰德公司于20世纪40年代提出并发展。

政策问题确认中运用系统方法的思路国内政策过程理论(或称政策阶段论)提供了一个组织多学科的知识的框架,系统论在此框架上也能发挥更大的指导性作用。以政策问题确认这一研究阶段为例,作为政策分析的第一个阶段可以从系统分析得到一些启示:

政策问题确认的研究过程可以划分为行为研究、价值研究和规范研究三个部分(见图3-3):

行为研究指"事实是什么、在什么时候、到什么程度"；价值研究指"因为什么,为谁,为什么目的,许诺什么,多大风险,应优先考虑什么",价值即指系统的偏好或期望-怎样才算是好的；规范研究指"应该是什么,应该怎么做",包含了对未来的期望。问题即现实与期望的差别,可见行为研究、价值研究和规范研究形成了问题的两个构成要素。通过这三个研究阶段,问题得以重新确认,可望获知最需要得到政府干预的社会问题。

2.政策问题确认运用系统方法:如何建立模型-卫生系统宏观模型的案例

图3-3　科学方法与系统分析

建立模型的方法是系统方法在研究对象属于结构不良的政策分析中的重要方法。通过模型,系统的特性能够被较为明晰地展示出来。建立模型有助于将系统方法在政策分析中转化为具有可操作性的分析工具。

图3-4　卫生系统宏观模型的基本结构

卫生系统宏观模型把卫生系统边界内定义为内部子模型(子模),分为结构、过程和结果三个部分；系统的边界外定义为外部子模,分为人口需要、政治、经济和文化因素。卫生系统的功能为提供健康产品,健康结果(Health Outcome)是卫生系统结果产生的,反映卫生系统的目标。卫生系统的构成虽然繁杂,却依据一定规律运作,可用一系列子模表达。每一个内部子模和外部子模,都有特定的内涵和范围,相关概念能够解释,研究者能够更清晰地理解其中的层次关系。子模中的各个要素之间的相关关系可以由卫生系统宏观模型示意图初步表示出来。至此,卫生系统的五个系统分析的方面:结构分析、整体分析、环境分析、层次分析和相关分析可以较为清楚的通过卫生系统宏观模型展示出来。

对政策问题确认而言,有了模型框架,问题的归类和排序即具有依据。当问题被搜索出来的时候,因其表述的角度由于利益出发点不一样、认识水平的差异呈现"众说纷纭"的情态,通过系统分析的框架,各个问题经重新表述能够被简化和归类；归类后,根据各个问题被提及的频率可形成问题严重程度(广度)的初步排序。

表3-2　构成卫生系统宏观模型的子模、子模的常见概念和指标

*系统行为的内部动力,包括结构、过程、系统结果和健康结果,子模间相互影响制约形成动态平衡过程,遵循一定的程式,投入的卫生资源通过特定的服务过程产出相应的结果。

**系统行为的外在动力,包括经济发展水平、政治结构、社会文化、人口需要、生物、环境和行为习惯等。对内部子模起着决定性作用。

二、背景分析

归纳国内政策学、结合政策过程模型,历史沿革分析的目的,不外乎从既往资料继承的五类信息:

1.政策方案:以前的政策方案及其针对的政策问题、根源、影响因素和作用机制是什么?政策方案的性质属于治标、治本抑或是标本兼治的政策?

2.政策执行:这一政策方案在执行中是否实现了既定的政策目标?执行的过程是否存在不当或发生偏差?

3.政策去向:通过回顾和前瞻性研究,特定区域内的社会问题是否已经发生了、或者将要发生程度、范围和性质上的变化?导致现有政策方案必须终结、修改、延续、法律化?

4.政策环境:社会情境发生了变化?或者用经济学的术语可解释为资源配置的方式-习惯、命令和市场的组合是否发生了改变?是否存在经济、政治、文化环境的显著变化、重大事件和突发事件以至于必然影响到政策的制定?

5.决策系统和决策过程:既往的决策系统在组织结构上是否合理?决策过程是否体现了科学化和民主化原则?决策系统和过程是否有待优化之处?

三、搜索、界定存在的问题

问题搜索可分为三个步骤:搜索特定区域内已经提出的问题并分离出社会问题；将问题的表达整理为现实、期望和由于不满产生对问题进行处理的要求；将整理后的问题归入系统模型中形成问题系统。(如图3-5)

图3-5　问题搜索的思路、步骤和原则

指导性方法:系统分析法。

研究分析方法:定性、定量分析方法；个案分析和通则研究；文献归纳法；问题归因分析。

资料收集方法-考虑到表达格式和规范的同质性(homogeneity)较优,专业文献对于问题的表达和归类,以及下一步的计算问题被提及的频率(问题的广度)较有帮助。其他来源有书面、影音的调查资料、统计资料、研究报告等,这些资料提出的问题经过整理对专业文献是很好的补充。因为不排除由于某些文章或者报告具有政治敏感性没有发表,未发表材料反映的问题当然是不可忽视的,恰恰相反,这部分材料是相当值得重视的。

资料中提出问题有两种格式:第一,研究者发表的文献或研究报告会比较明确地把问题提出来,可能只包括现状和期望两个方面；第二,其他形式的行为、言论等可能并不具有规范的形式,一些报告或者报道以"利益表达"的形式提出问题,往往包括现状、期望和解决问题的要求三个方面。搜集问题时这两种来源的资料都不可偏废。