全屏显示专题章节

"政策问题"是政策学中最基本的概念,理解并掌握相关的概念有助于把握政策分析的整个过程。政策学学者一般认同"(私人)问题-社会问题-(公共)政策问题"的问题演变链条(图3-1),这几个"问题"形成递进关系。

组织个体的能力范围,个体无力来解决的问题成为社会问题。有学者提出,当出现公意性诉求的时候社会问题成为公共社会问题,是社会问题的高级形态。

(公共)政策问题(Public Policy Issue):经过政府或其他公共权威机构认定,认为应该而且可以通过特定的公共政策加以解决的问题。

(二)解读"社会问题"

从如何选择合适的社会问题并将其确认为政策问题的角度出发,研究社会问题的特性更有意义。因此这里不谈政策问题如何,而是讲社会问题如何。

1.社会问题的特性

社会问题具有"相关性、主观性、动态性、历史性和人为性"等特征。

相关性指同一领域内社会问题之间、不同领域社会问题之间与政策环境、政策资源之间存在相互依存性。同时解决多个相互缠绕的问题容易于单独解决其中的一个问题。

主观性指社会问题尽管是一种客观存在,但其为人所认识却具有主观性,与认识主体的价值观密切相关。客观存在的社会问题为人所主观承认从认识的个体来讲受利益、信仰和价值观的影响。如贫富分化作为一个社会现实,在以公平为主导价值观的人看来成为严重的社会问题,而同样的现实在以效率为主导价值观的人来看却促进了个人的努力,至少不是很严重的社会问题。另外,文化因素也对社会总体认同社会问题起作用。如传统文化中的"不患寡而患不均"。

动态性指社会问题相关的社会现实和社会期望,以及社会问题解决方案总是处于不断的变化当中。

历史性指政策问题往往不是突然发生的,而是逐渐形成。一个政策问题的产生,可能是源于以前的政策执行不当或发生偏差的结果,也可能是社会情境发生了变化。新旧政策之间往往存在着一种因果联系。

人为性指社会问题总是因为人类适应和改造自然和社会的活动产生的。

从政策分析的角度出发,认识到社会问题和政策问题的特性是为了准确地将最应该得到政府干预的社会问题尽快地列入政策议程。相关性提示政策问题的确认应该具有系统性、层次性,政策分析要能够抓住问题系统的关键。主观性提示政府作为政策活动的最主要的主体,其价值对社会问题纳入政府议程起到十分重要的作用。而相关的政策主体的价值观的分析也十分重要。历史性、人为性和动态性要求政策问题确认的准备阶段必须对既往政策作回顾,以及评估政策环境及其变化趋势。

2.社会问题的结构

社会问题的结构复杂程度可以根据下列5个方面来判断:利益相关者的数量(D)、备选方案的数量(P)、后果的风险性(R)、或然率的可计算性(C)、对政策目标的共识性(V),可以分为结构优良、结构适度和结构不良三种类型。政策问题多数属于结构不良的问题(表1)。

这一理论指出了社会问题的复杂程度与其干预的方案之间存在的联系,可有多种用途。如结构不良的政策问题之所以复杂原因是什么、这一复杂性如何影响政策方案的规划、对政策目标的共识性的差异是如何影响政策问题的确认的?等等。在政策问题确认而言,确定"利益相关者有哪些"和"他们对政策目标的共识性"是研究结构不良的政策问题应该完成的。

二、政策问题确认的基本原理

"政策问题确认"是政策制定和政策研究的逻辑起始阶段,目的在于"找准问题",是指运用公认的科学方法和遵循合理的逻辑步骤,确认特定领域或范围内的焦点问题和关键问题,同时,促使关键问题能够优先进入政策议程成为政策问题。

"政策问题确认"的具体目标可表述为(如图3-2):1.确定在特定领域或范围内究竟存在哪些社会问题,包括社会问题的数量和特定问题的精确界定,以大致明确需要关注的范围；2.定性定量确认这些社会问题的优先顺序,从而明确问题的轻重缓急、主次关系、焦点问题和关键问题,以把握工作重点；3.定性定量明确焦点问题和关键问题的表现形式、涉及范围、严重程度和主要危害；4.分析关键问题进入政策议程的必要性、可能性、途径和需要努力之处,以促使关键问题优先成为政策问题。

如果将政策制定的过程视为一个完整的循环,按照"政策制定科学程序"对政策阶段的划分,政策问题确认的前继阶段是"政策评估"和"确定政策走向",后续阶段是"政策问题的根源和机制分析"以及"政策方案的研制"。由于政策问题确认又被视为政策分析的第一步,即一个特定的政策研究开始阶段,这一阶段必须完成整个政策研究过程的准备工作。

准备围绕特定的政策问题研究前,可以注意与这一政策问题相关的以下信息:

1.是否与以前的政策方案有关系?

2.是否存在以前的政策执行不当或发生偏差?

3.是否使社会情境(或资源配置的方式即习惯、命令和市场)发生变化?

4.社会问题是否已经发生了、或者将要发生程度、范围和性质上的变化?

5.政策制定系统(过程)是否需要优化?

政策周期是政策学中的一个重要概念。政策周期是指:政策经过制定-执行-评估-监控-终结这几个阶段后形成了一个周期；同时它还表明,新的政策往往不是凭空产生的,它常常是原有政策的延续,是为了适应新情况对原有政策的延续,是为了适应新情况对原政策加以修改或调整,从而形成政策的一个新周期,实现新老政策的交替循环。以上提到的五类信息属于上一个政策周期的内容,但政策研究阶段论将连续过程划为几个相对独立的阶段,政策问题确认作为政策研究的起始阶段,必须完成整个政策研究过程的信息和指导性研究方法的准备工作。多数政策研究者和决策者一定熟知应通过专业文献、行政机构报告和文件获知上述五类信息。