第三节　卫生政策研究纲领

一、卫生政策研究主导思想

卫生政策是社会为了满足人们的医疗卫生需求而采取的行动方案和行为依据。其目的是研究社会如何以合理的方法,在能承担的成本下达到高质量和高数量满意服务所需的各种方法。因此,卫生政策的研究应在充分研究、分析、认识卫生政策的主体、客体、运行机制等基础上,关注社会及卫生改革与发展的热点、难点等若干卫生问题,切实解决真正关系到大多数人医疗卫生健康的问题和困难,并对其进行实施、控制、评价和监督反馈的运行过程。具体如:城镇医药卫生体制改革中如何用比较低廉的医药费用使人民得到比较优质的医疗服务；农村卫生改革如何建立基本实施齐全的农村卫生服务网络和较高素质的农村卫生服务队伍,如何建立以大病统筹为主的新型合作医疗制度和医疗救助制度；如何建立公共卫生和应急机制体系；卫生投入与费用结构问题；医疗保险与卫生服务问题；"入世"挑战与医疗开放问题；卫生改革与产权制度问题；医院补偿机制与治理"以药补医"等。

二、卫生政策研究目标

卫生政策为卫生事业的发展指明方向、为卫生领域的活动提供指南、为卫生资源的配置提供指导、为直接或间接利益相关群体的利益调节提供杠杆,以达到在现有的卫生资源、卫生状况、国民的健康水平、现行的卫生管理体制和运行机制等条件下,最大限度利用现有资源水平、提高资源利用效率、最大可能提高国民健康水平、最快速度推动卫生事业发展的目的。这是卫生政策的客观作用。此外,通过卫生政策,可实现执政者或权力中心开办卫生事业、提高国民健康水平从而保护劳动生产力、保证社会再生产能力以及维持社会稳定、推动社会向前发展的主观使命。因此,卫生政策研究的目标是通过综合运用多学科的知识和方法,确定正确的价值取向,依循科学的政策制定程序来研制高价值的卫生政策,完成卫生政策主观使命的同时发挥卫生政策的客观作用,以更快推动卫生事业的发展。

三、卫生政策研究原则

(一)目标原则

卫生政策是国家或地区发展政策的一部分,它是依据信息分析和决策中心的意图来确定改善人群健康状况的目标和重点,以及实现这些目标和重点的途径。卫生政策的具体目标往往不止一个,但都会围绕最终的目的有所选择。例如,中国在20世纪90年代末的卫生工作方针"以农村为重点,预防为主,中西医并重,依靠科技进步与教育,为人民健康服务,为社会主义现代化建设服务",就是根据我国当时卫生事业发展中存在的一系列现实问题和矛盾,依据中国现时的发展水平、技术和条件,遵循卫生事业发展方向制定出来的。

(二)系统原则

从系统发生论的观点出发,我们可以把卫生政策看作政策主体、政策客体与政策环境相互作用的产物。卫生政策系统的运行实质上就是政策主体、政策客体与政策环境相互作用的过程,它是由信息、咨询、决策、执行、监控和评价等子系统所构成的一个有机大系统,表现为一个系统的不断输入、转换、输出的过程。首先,卫生政策环境把种种要求和支持传导给政策主体,从而输入政策系统；这些要求和支持通过政策系统内部转换,变成政策方案输出,作用于环境,引起环境变化,产生新的要求；而这种新的要求反馈到政治系统,进一步导致政策输出。在这种循环往复中,政策便源源不断地产生,政策系统的运行得以持续进行。它的实际运行则表现为政策制定、执行、评估、监控和终结等环节所组成的活动过程。卫生政策主体、政策客体与政策环境以及政策系统的各个子系统之间相互作用,使得政策系统呈现为一个封闭的、动态的、循环往复的运动过程。因此,坚持系统的原则是卫生政策过程的本质要求。

(三)民本主义和人本主义原则

所有的社会政策都是价值关联的,中立的社会政策没有意义,卫生政策因涉及的是公众的生命和健康更要关注价值取向。公共政策往往会涉及到在健康、财富、安全、和平、平等和自由一类的价值中做出取舍。选择哪一种价值并不仅仅是技术判断问题,往往需要伦理推导。因此,政策价值观与伦理的关系问题在卫生政策制定中占有极为重要的地位。综观世界各国社会政策背后的价值类型总共有四种,即民本主义、官本主义、人本主义和事本主义。通过分析中国社会政策发展背后的价值基础,可以发现在经济发展和民众意识觉醒这两股强大势力的推动下,中国社会政策在价值观念上也必然会有所转变,但是,中国社会政策由官本主义和事本主义转向民本主义和人本主义的转变还有很长的路要走。因此,着眼于中国的社会制度、卫生事业性质、卫生事业发展、卫生政策实践、国民健康需求等,中国的卫生政策研究要遵循民本主义和人本主义原则。

四、卫生政策研究功能定位

卫生政策是各层次的执政中心或决策中心如国际组织、国家、地区用以引导卫生事业发展方向、调节卫生资源配置、协调各利益群体利益、矛盾等以最终维护社会稳定、推动社会发展的手段或途径。当前,随着市场经济和社会各领域的发展,卫生工作也面临着更加紧迫的形势和更加艰苦的任务,在社会主义初级阶段基本国情的基础上,构建符合社会主义市场经济要求的卫生体系,研究符合市场经济和人民健康要求的卫生政策,关系到人民群众的切身利益,关系到整个卫生事业的发展方向。因此,为了优化卫生政策功能,必须对新形势下卫生政策研究的地位和角色有一个合理的定位。这就要求我们在合理界定政府角色和职能、坚持政府适度干预的基础上,发挥各种政策工具的作用,促进卫生领域的变革。

首先,卫生政策的研究要转变观念。转变观念,要牢记卫生工作全心全意为人民服务的宗旨。实践已反复证明,当我们把群众关注的基本医疗需求,改善服务态度,提高服务质量,降低医疗费用,方便群众就医作为改革的出发点,就会受到群众的欢迎,卫生事业改革与发展就顺利,反之,则困难重重。转变观念,要进一步解放思想。对经济体制转轨时期出现的一系列新情况、新问题,用过去的旧眼光、旧观念是无法认识和理解的。卫生改革相对滞后的一个重要原因是我们的思想不够解放,观念滞后。如果再不转变观念,卫生事业的持续发展是没有出路的,卫生改革也永远走不出被动和困惑的局面。那么这就要求首先确定卫生政策研究的基本出发点。

其次,卫生政策研究要遵循市场经济规律。卫生政策研究必须以市场经济的发展规律作为自己行为的前提,以政策功能的发挥去弥补市场机制的缺陷,强化市场机制的积极效果,促进市场经济体制的提高和完善,而不是限制市场经济的发展。

最后,卫生政策本身必须不断地改进、完善与发展。对卫生政策的制定来说,决策的科学化、民主化、法制化是其必然要求。在卫生政策本身科学、正确的前提下,其功能的发挥还必须遵循科学的程序。在政府管理过程中,卫生政策功能的发挥应遵循程序正义的要求,其程序必须具有合法性、合理性和有效性,在市场经济下,能够约束政府的随意行为,提高卫生政策的实际执行效率。

五、卫生政策系统

卫生政策系统是卫生政策运行的载体,是政策过程展开的基础。卫生政策作为整个卫生事业的核心部分,其构成内容十分丰富。卫生政策的系统构架至少包括以下内容:

(一)卫生政策的要素构成

1.卫生政策目标　卫生政策是为实现一定的卫生工作目标而制定的,卫生政策必须先有目标,没有卫生工作目标的卫生政策是没有任何实际意义的。因此,卫生政策的目标是形成卫生政策的基础。

2.卫生政策价值　包括卫生政策对社会或有关部门的价值分配和执行卫生政策带来的价值。实际上,卫生政策归根到底是对社会或有关部门的某种价值的调整和再分配。

3.卫生政策内容　卫生政策内容是指卫生政策内部所包含的卫生政策主体、政策客体、政策价值等组成的内部系统,是卫生政策价值的具体体现。具体包括:卫生政策主体、政策客体、政策价值、政策目标和具体内容规定、政策原则、政策方法、政策措施、手段和方式、障碍与控制、政策评价、政策效益、政策的适应范围及其要求等。

4.卫生政策形式　卫生政策形式是政策的外部表现形式。常见的政策表现形式有法令、法规、规划、计划、制度、方针、措施和条例等。

5.卫生政策效果　通常把卫生政策的效果分为社会效益和经济效益两个面。不同的卫生政策有不同的效果,效果的大小、好坏是判断和评价卫生政策成败的依据。

6.卫生政策的主体和客体　卫生政策的主体是卫生政策的制定者,卫生政策的客体是卫生政策的实施对象。没有主体和客体的卫生政策是不存在的。

7.卫生政策环境　分为自然环境和社会环境两大部分。自然环境主要是指地理地貌、区域面积、气候条件、山川河流等,它对卫生政策具有影响或制约作用。社会环境主要包括政治状况、经济状况、文化状况、教育状况、法制状况、人口状况、科技状况等,它对卫生政策有着更为直接而重要的影响。

(二)卫生政策的周期构成

1.卫生政策制定阶段　卫生政策制定阶段是整个卫生政策运行过程的核心部分。在卫生政策制定阶段,卫生政策主体充分运用多学科的知识和方法、调查研究技术,依靠由各种专家组成的智囊团或咨询组织,运用科学的思维、决策方法,从各种预选方案中选择出符合国家政策总要求的卫生政策方案,并报请决策者最后择定并颁布。

2.卫生政策执行阶段　卫生政策执行阶段是卫生政策周期中最关键的阶段。它包括执行的准备阶段、实际执行阶段和执行的结束阶段。

3.卫生政策评估阶段　卫生政策评估是政策过程的一个重要环节。只有通过政策评估,人们才能够判断一项政策是否收到了预期效果,进而决定这项政策是应该继续、调整还是终结；同时,通过政策评估可以总结政策执行的经验教训。

4.卫生政策监控阶段　卫生政策监控是政策过程的一个基本环节,它贯穿于政策过程的始终,制约或影响着其他环节,起着重要的作用。在政策的制定、执行、评估等环节中,由于信息不充分、既得利益偏好以及意外事件等,使得政策方案不完善、误解、曲解、滥用或执行不力等,将直接影响政策本身的质量及执行结果。因此,必须对政策过程的各个环节尤其是政策的制定和执行环节加以监督和控制,以保证制定出尽可能完善的政策,保证正确的政策得到贯彻实施,并及时发现与纠正偏差,以提高政策绩效,实现政策目标。

5.卫生政策终结阶段　任何一项卫生政策都只能是在有限的时间和空间内发挥作用。没有一项卫生政策可以长久不变。卫生政策终止是每项卫生政策必经的最后一个阶段,它的意义在于防止卫生政策僵化,催生充满活力的卫生政策。

(三)卫生政策的类型

1.指导型卫生政策　这是党和政府的领导决策系统所制定的卫生政策。它规定卫生工作的方向和指导原则,是卫生总政策。

2.法制型卫生政策　这是国家权力决策系统制定的卫生政策。通常所说的卫生法律法规就是法定化的卫生政策,它的作用在于消除卫生政策执行中的人治因素,变人治为法治。

3.实施型卫生政策　这是政府授权的卫生行政部门的行政决策系统制定的卫生政策,它具有明显的执行性、较大的选择性、灵活性和时效性等特点。

讨论与思考

1.你认为政策学与政治学的关系怎样?政策可以看作是执政者意图的体现或执政者实现统治的途径吗?

2.政策的价值如何确定?卫生政策价值判定的目标或标准是什么?

3.你认为卫生政策的功能有哪些?