第二节　卫生政策学概述

一、卫生政策学定义

社会的进步、科技的发展、国民健康需求水平和层次的提高、公民参与意识和民主意识的增强、群体利益多元化的趋向、对决策科学化、民主化要求的提高、日益加强的国际化和全球化、政策科学理论体系和方法技术的日趋成熟和完善等为卫生政策学从公共政策学中独立出来成为分支学科奠定了基础。卫生政策学是研究旨在解决卫生领域中的突出矛盾和主要问题、确立卫生事业发展目标、改善卫生事业发展方向的卫生政策的制定、执行、评估、终结等卫生政策过程的一门科学,卫生政策学既具有公共政策学的共性又具有其本身的个性。它以社会政治生活中的卫生政策领域,即现实的卫生政策实践、卫生政策系统及卫生政策过程作为研究对象。其基本目标是端正卫生事业发展方向,改善卫生政策决策系统,提高卫生政策制定质量。

卫生政策学是从公共政策研究中剥离并发展起来的相对独立的研究领域和分支学科,它的学科性质和特点与政策学相似,其理论基础、学科基础和方法学基础也来源于政策学,具有政策学的一般特点和规律,只是它的研究结果作用的领域是卫生事业。卫生事业本身的性质、特点和规律会使得对卫生政策的研究在某些方面不同于其他领域。如卫生事业密切关联的是人类的生命和健康,那么在政策方案制定和选择、政策价值取向和评价、政策效果、效率的测定等方面需要的不仅是技术问题,往往需要伦理推导,即卫生政策研究更关注政策的伦理取向和价值选择。

二、卫生政策学的研究范畴与方法

(一)卫生政策学的研究范畴

1.卫生政策与政策环境的关系　在现实生活中,无论是一项具体的卫生政策还是许多卫生政策组成的集合体,都离不开一定的环境。卫生政策环境包括经济资源环境、政治法制环境、社会文化环境和国际环境等。

2.卫生政策系统的主体与客体　卫生政策的主体是卫生政策在实际运行过程中的决策者、参议者和参与者等的统称。卫生政策的客体是指卫生政策所作用的对象,它包括了三个层面的内容:政策制定与实施所要改变的状态；政策执行中所要直接作用的对象；政策所要解决的核心问题即人们之间的利益矛盾。认识卫生政策客体是为了掌握和改造政策客体,这是政策客体与政策主体最本质的关系。要从卫生政策客体的实际出发制定实施政策,要认识和把握具体政策客体的特殊性。

3.卫生政策的运行机制　卫生政策的运行机制关系到卫生政策的制定、实施、控制、调整和终结等政策运行质量和状况,一般说来,其内容包括卫生政策的运行体系和卫生政策的运行规律。卫生政策运行体系一般由信息系统、咨询系统、决策系统、实施系统和监督系统等构成。政策运行的规律主要包括政策效力作用规律、政策利益调控规律和政策生命周期规律。

4.卫生政策的方法学研究　目前,国内卫生政策研究还缺少专门的研究方法,缺乏系统的对政策研究方法的研究。一般是借用或综合其他学科的研究方法,如卫生政策研究目前常用的方法有:社会实验法、系统分析法、调查研究法、试验研究法、比较研究法、定性分析和定量分析相结合的方法。国外对卫生政策的研究方法主要借鉴公共政策领域的三类基本研究范畴——行为研究、价值研究和规范研究。行为研究主要回答"是怎样"的问题,侧重于现状描述；价值研究主要回答"喜好什么"的问题,其基本内容包括:因为什么、为谁、为何目的、评价什么、多大风险和应该优先考虑什么等。规范研究主要回答"应该怎样"的问题。规范研究属于认识的范畴,主要应用演绎推理的方法,从抽象的普遍原理出发,得出特定问题的结论。因此,卫生政策学应加强对研究方法的开发和探索。

(二)卫生政策学研究方法

卫生政策的研究涉及到社会、政治、经济、文化、生态、环保等各个方面的因素,涉及到国内和国外、现在和未来。卫生政策研究的综合性和复杂性,决定了研究方法的综合性、多样性、创新性。诸如系统方法、控制方法、信息方法、预测方法、运筹方法、优选方法和概率方法等,都是卫生政策研究中不可缺少的方法。

三、卫生政策学的研究任务与内容

(一)卫生政策学的研究任务

卫生事业是整个社会事业的重要组成部分,是整个社会大系统中的一个子系统,这个子系统既受社会经济文化发展的制约,又反过来影响社会经济文化的发展,既是社会发展的重要条件,又是社会发展的重要体现。从社会生态学的观点来看,卫生事业是社会共生系统中的重要部分,社会可持续发展有赖于卫生事业的可持续发展,它是保证社会可持续发展的重要条件之一。卫生事业通过保护社会劳动生产力实现人力资源的再造,通过提高人们的健康水平进而提高人们的生活质量。要获得卫生事业连续、稳定、持久的发展,需要从政策和制度、资源再造和环境适应等方面做文章。卫生事业发展的连续性在很大程度上取决于卫生政策的稳定性,因此在经济变革时期,研究和制定与社会经济制度和政治制度相适应的卫生政策和卫生法规是保证卫生事业不断向前发展的关键。因此,卫生政策学作为一个独立的研究领域,它的研究任务一是总结卫生政策研究的特点和规律；二是依照卫生事业性质和功能进行卫生政策价值分析和选择；三是制定卫生政策研究原则；四是研究如何制定高质量的卫生政策,这是卫生政策学研究的核心任务；五是研制卫生政策制定的科学程序。

(二)卫生政策学的研究内容

长期以来,传统的卫生政策制定体制、依据经验和偏好制定卫生政策的方式和依据政策实际执行结果来评判政策的好坏,不仅难以保证卫生政策的质量,发挥卫生政策改善卫生事业发展方向、加快卫生事业发展速度、更快提高人民健康水平的作用和功能,而且会给卫生事业的发展带来难以预料的损失。基于卫生事业发展的现实需要,卫生政策学的研究内容重点在三个方面,即卫生政策制定、卫生政策过程和卫生政策评估,具体包括以下内容:如何识别并选定卫生政策问题,如何制定有效和高价值的卫生政策,如何提高卫生政策的执行效果,如何识别并排除卫生政策执行中的障碍,如何发现和处理卫生政策执行中出现的新情况和新问题,如何确定卫生政策的评价目标,如何建立卫生政策的评价体系,如何测量卫生政策的实施效果和效率以及卫生政策研究方法的筛选与开发,当前卫生政策终止及下一个卫生政策衔接的适宜时机等。