第一节　政策学概述

一、政策的定义、性质、特征与功能

(一)政策的定义

政策不论是被作为一种政治措施还是一种社会现象,由于它自身的抽象性、研究者视角的相异、运用者目的取向的差别,从政策研究的兴起自今,中外学者对政策给予了不同的诠释。西方学者给政策下了如下定义:

政策科学主要的倡导者和创立者哈罗德·拉斯韦尔(Harold D.Lasswell)与亚伯拉罕·卡普兰(A.Kaplan)认为,政策是:"一种含有目标、价值与策略的大型计划"。

公共政策的首创者之一,美国学者伍德罗·威尔逊(Woodrow Wilson)认为:"政策是由政治家即具有立法权者制定而由行政人员执行的法律和法规"。

托马斯·戴伊(Thomas R.Dye)认为:"凡是政府决定做的或不做的事情就是公共政策"。

美籍加拿大学者戴维伊·斯顿(David Easton)认为:"政策是对全社会的价值做权威性的分配"。换言之,"一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们"。

卡尔·弗里德里希(Carl J.Friendrich)认为:"政策是在某一特定的环境下,个人、团体或政府有计划的活动过程,提出政策的用意就是利用时机、克服障碍,以实现某个既定的目标,或达到某一既定的目的"。

政策科学传入中国后,依据中国的国情,中国的学者和研究者对其进行了本土化,做出如下理解:

孙光在其所著的《政策科学》中认为:"政策是国家和政党为了实现一定的目标而确定的行动准则,它表现为对人们的利益进行分配和调节的政治措施和复杂过程"。

张金马的《政策科学导论》把政策解释为:"党和政府用以规范、引导有关机构、团体或个人行为的准则或指南,其表现形式有法律、规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明以及行动计划与策略等"。

王福生主编的《政策学研究》定义政策为:"人们为实现某一目标而确定的行为准则和谋略","简言之,政策就是治党治国的规则和方略"。

综合以上学者对政策的解释,本书认为给政策做如下定义比较妥帖,即政策是为达到一定目的,各种组织(包括国际社会、国家、政党、部门)在特定时期用以规范或指导人们行动的一系列法律、法规、条例、措施等的总称。不论做何种定义,要正确、全面理解政策的内涵还须对政策的性质、特征和功能做清楚的阐述。

(二)政策的性质

中外的政策研究者或学者之所以对政策有不同的理解和认识其原因就在于政策性质的两重性,即自然属性和社会属性,或叫生产力属性和生产关系属性。有人从不同的角度把政策看作是自然现象或社会现象,即为达到某一目的或实现更好的管理,出于本能,自然而然会有体现执政者或某一利益组织或团体意志的措施、条例等成文或不成文的要求被传达出来,尽管他们并不知道这就是政策。另一方面,不同的社会制度、不同的国家都会遵循政策科学的一般规律,如政策制定程序、政策研究工具等来运用政策,这是从政策的自然属性或生产力属性出发的。另有人把政策看作是伴随着阶级和国家的出现,上层建筑针对公共事务或突出的社会问题抑或遵循国家或部门发展战略制定的一种政治措施,是政策主体有目的的主动行为。不同的社会制度、政治派别都会利用政策来陈述自己的主张,体现自己的意志,并且会对政策价值做不同的权衡和取舍,在进行政策价值和效果、效率的评定时会有不同的目标和标准。这是从政策的社会属性或生产关系属性出发的。总之,政策既具有自然属性同时又具有社会属性,既属于科学范畴,又属于意识形态范畴。

(三)政策的特征

从政策学的起源、发展、学科基础看,它既不同于一般的基础学科,又不同于一般的应用学科,这是由政策的特征决定的。政策不同于一般的管理现象,又不能等同于一般的政治现象,它是一种特殊的社会现象。概括起来,政策具有以下特征。

1.跨学科性

政策要作用的是各种复杂的社会现象和各领域的公共事务,政策的使命是理解和改善社会发展方向的,面对的往往是所有的公众,因此追求政策效果、效率不仅是政策制定者的目标,也是公众的期望。那么要保证政策的质量,多学科的吸收、交叉和融合是必经之道。因此,政策科学必须在吸收其他学科尤其是政治学、经济学、社会学、管理学、心理学、哲学、统计学、运筹学等学科知识和方法的基础上才能形成和发展起来。

2.实践性

政策科学是一门以行动为取向的学科,它是适应人类利用已有的知识和方法去改进政策制定系统、提高政策质量的需要而产生的。政策学不是纯理论科学和基础学科,而是一门应用性较强的学科,能够体现理论和实践的高度统一。政策科学既在实践中产生又在实践中得到应用与发展。政策的实践性是政策价值的体现,也是政策的意义所在。政策的实践性体现在:一是实践的需要决定了它的存在；二是政策的制定需要政府、学者及政策执行者共同合作；三是政策用于指导社会实践,反过来要接受社会实践的检验。

3.兼具指令性和指导性

兼具指令性和指导性的特征是政策的一个特点。虽是计划的一种形式,但政策的权威性往往较强,具有指令的性质；同时政策只规定方向或提供思路,并不对如何行动给以具体的安排,即它只提供框架思路,是思想的指南,而不规定具体的程序或步骤,具有指导的性质。

4.周期性

政策对公共事务或公众行为产生影响的时间是由政策的周期决定的,一个好的、高质量的,尤其是能较好改善社会发展方向或利于推动社会发展的政策,其周期可能长些,甚至被以法的形式固定下来。反之,经实践验证不合理、无价值甚至具有负效应的政策将被有效承接或及时终止。

5.潜在的价值取向性

政策的价值总是通过政策功能的发挥来实现,政策的价值一般是政策制定者赋予的,选择哪种价值主要是看上层建筑的意愿。公共政策的本质在于政府通过对自身利益和公共利益的权衡,在减少主观差距和减少客观差距之间做出选择,进而及时有效地解决公共问题。公共政策既可能直接调整社会利益关系,减少客观差距,包括对公共利益的生产、分配、交换和消费,也可能置公共利益于不顾,仅仅减少公众的主观差距,降低或转移公众的期望值,缓和公众的不满情绪。

(四)政策的功能

不论从自然属性还是从社会属性来说,政策存在的意义就在于它具有很重要的功能。政策是国家的伴生物,自从有了国家就有了政策。从古巴比伦人、古希伯来人和古埃及人的法律制度,到亚洲、拉丁美洲和非洲古代人的成文法和不成文法中,都可以找到政策研究的记载。我国古代典籍如《论语》《战国策》《资治通鉴》中,都包含着丰富的政策思想。西汉政治家贾谊的《论积贮疏》、晁错的《论贵粟疏》,都是典型的政策研究报告。汉昭帝始元六年(前81),朝廷从全国各地召贤良、文学之士60余人进京,与以御史大夫桑弘羊为首的政府官员,以盐铁问题为中心,对盐铁官营、酒类专卖等财经政策展开了激烈的争论,这是中国古代史上少有的影响深远的一次大型"政策研讨会"。桓宽的《盐铁论》比较忠实地记述了辩论双方的言论、思想,亦是一部颇有价值的政策研究专著。由此可见,政策本身内含着许多重要的功能,所以才会有统治者(执政者)和学者潜心于对政策的研究。综合起来,政策具有如下功能。

1.导向功能

政策是计划的一种形式,计划是立足于现在、连接现在与未来的桥梁。所以凡是政策都会为未来的发展指明方向,为各种社会活动提供依据,这往往在政策制定前就会有清楚的思考,如通过此政策的实施要达到什么目标、发展到什么程度、解决哪些问题等。不论社会的政治生活、经济生活还是文化生活,都要遵循政策所规定的方向。只是它是思想的指南,不是行动的指南。

2.约束功能

由于政策已经为各种社会事物的发展指明了方向,那么一切活动必须沿着既定的轨道运行。并且,政策的制定往往是为了解决突出的社会问题或预防某些社会问题发生的,通过政策对所希望发生的行为给予鼓励、对不希望发生的行为给予惩罚,以达到政策所预期的目标。政策的约束或叫控制功能其强度不等,或者说具有指令性和指导性两种,一般指导性较多。如中国的卫生工作方针,具有较强的指导性,中国的计划生育政策则具有指令性。

3.协调功能

政策的协调功能体现在两个方面。一是通过政策规定的方向进行协调,即大家自觉调整自己的行为以使自己不会偏离原定方向。另一方面通过政策的约束作用或杠杆作用对各种事务或利益进行调节。如在社会选择与个体选择方面,作为维护执政者利益的工具或政治措施,政策要具有保障社会稳定和发展的功能,这就要考虑不同人群的需要与利益,个体的选择和社会的选择往往相互冲突或处于矛盾状态,如只讲个体选择,不讲社会选择,或者只谈社会选择,不谈个体选择,就会影响社会的稳定,打乱一些秩序。政策的协调作用可以在不同层次和不同领域之间发挥,不过这往往涉及的是国际政策或国家政策。

二、政策学定义

关于政策学,目前尚没有一个公认的定义和统一的理论体系。从"政策"一词的发端至今,围绕政策进行的研究活动,不同的研究者根据研究角度和立足点的不同对其有不同的称谓,像公共政策学、政策学、政策科学、政策分析、公共政策分析、政策研究、公共政策研究等；并且对政策的学科界定也有不同的看法,有学者认为政策学是从政治学的发展中独立出来的一门新兴、综合性学科,它是建立在社会科学各学科以及社会科学与自然科学相互交叉的基础上,运用社会科学和自然科学等各门学科的知识,分析和研究政策制定、政策执行以及政策评估等环节的活动过程；另有学者认为,政策学是游离于行为科学和管理科学之间的一门边缘学科,在行为科学和管理科学之间架起桥梁。综观起来,把政策作为研究对象,围绕政策进行的研究活动均有其共同点和基本点,本书中略去对一些细节的追究,从政策的本质、目的和政策研究的对象出发,对政策学做如下的定义。政策学,简言之,是对政策进行系统研究的科学。具体为:综合运用各种学科尤其是社会学科和管理学科的知识和方法,系统研究政策价值、政策系统、政策制定、政策过程、政策评估等,以提高政策质量、最优化政策效果的一门科学。它既要研究政策的本质、原因和结果,注重内容分析；又要研究政策系统及政策过程(包括政策的制定、执行和评估等环节),注重系统过程分析。

三、政策学的研究对象、目的与内容

(一)政策学的研究对象与目的

政策学的兴起赖于政治学界的"后行为主义革命",是在政治学的基础上,以政治学为母体,随着政治学研究内容的深化而发展起来的,或者说政策科学主要是由政治学家催生并促其成长的,其目的是帮助执政者进行科学决策。同时,政策学的兴起又使政治学研究获得了突破性进展,预示了政治学的发展趋向,把政治学研究推向一个新的历史发展时期。因此,从政策的社会属性来看,政策应该是一种政治措施,是政治系统输出的政治产品,政策过程实质上是一个政治过程,政策学研究的仍然是政治现象。

政策活动或政策过程是伴随着阶级和国家的产生而出现的社会现象。随着人类社会的发展、科技的进步、认识问题的深入、公共或社会问题的日益增多和复杂化,本能地需要把政策作为一种专门化的活动进行研究。因此从政策学的自然属性来看,政策作为国家的伴生物,它与一个国家或地区甚至全球的现象或问题有内在的本质联系及自身存在的必然性、合理性和规律性。它以自然现象和社会现象作为研究基础,因此它的学科基础包括经济学、政治学、心理学、社会学、统计学、运筹学、哲学等,着眼于政策与实践的关系,不仅研究政策的规律性,作为一门应用科学还研究政策科学的实用性和应用性。其研究目的就是力图通过对政策过程的研究,一方面探讨国家的实际政治发展过程,从政策角度揭示社会政治生活的本质和特点,一方面探求政策本身的发展规律,以提高政策制定和政策执行的效率和效能,更好地发挥政策的作用,以最终达到执政者更有效、顺利地治理国家的目的。

(二)政策学的研究内容

政策科学的研究内容大体分为以下三个方面:1.基本理论研究。主要包括政策的概念、要素、性质与特征、地位与功能、环境与价值以及政策研究方法、相关学科基础等。 2.政策过程研究。这是整个政策科学研究的核心部分。政策本身是一个运动过程,旧的政策渐趋终止,新的政策不断产生,如此循环往复,形成政策周期现象。不同政策周期的时间长短是不一样的,但一般来说,都要经历这样四个阶段:(1)政策制定阶段。这个阶段研究的主要内容有政策信息搜集、政策问题确认、政策目标确定、政策价值判断、政策成本分析、政策制定的体制与程序,政策主体的确认与角色定位,政策制定模型,政策方案的拟制、选择及可行性分析等。(2)政策执行阶段。主要研究政策执行的策略、方案与原则,政策执行的障碍因素分析与排除等。(3)政策评估阶段。研究的主要内容有政策评估的类型、方法与指标,政策成本、政策效果、政策效率的测定等。(4)政策终止阶段。主要内容有政策终止的时机和条件、政策衔接、政策补偿、政策立法等。3.有关政策学分支学科的研究。政策科学可以衍生出一系列分支学科和边缘学科,形成一个包括部门政策学(如经济政策学、科技政策学、卫生政策学等)以及历史政策学、比较政策学在内的庞大的学科群,对这些分支学科的研究可以进一步拓宽政策科学的研究领域,深化政策科学的研究内容。4.政策研究的方法论研究。由于政策科学是应用学科,加之它学科基础的丰富性、作用对象的复杂性,因此,关于政策研究方法及理论的研究在政策科学中也占有很重要的地位。