二、成本收益分析

成本收益分析是指以货币单位为基础对投入与产出进行估算和衡量的方法。在政策分析中，它指的就是将政策的货币成本和总的货币收益量化，来进行政策比较和提出政策建议，或者对既有政策作评估。成本收益分析的理论基础建立在福利经济学的研究之上，而后者特别看重的是如何有效地使公共投资实现净收入的最大化。在20世纪，成本收益分析已被广泛运用于许多不同的公共项目和工程。“它最早用在大坝建设，提供水源，包括分析水力发电、洪水控制、灌溉、娱乐的成本收益分析上。近期其他的运用包括交通、健康、人力资源培训及城市更新改造”⁽¹⁶⁾。

成本收益分析包括这样四个步骤：首先是澄清和列举有关公共工程的各种备选方案的所有成本和收益，包括许多无形的成本和收益；然后细致地计算这些成本和收益，特别是要将无形的成本和收益折算成货币；继而比较在不同方案下，公共工程的运行要花费多少成本，可带来多少收益；最后根据比较的结果，来选择和确定公共工程项目。根据可支配的预算的多少及领导人价值偏好的不同，成本收益分析可以有不同的表现形式。比如在成本相同的情况下，对方案的收益进行从高往低的排列；或者在收益相同的情况下，对方案的成本进行从低往高的排列；又或者比较收益与成本之间的差额即比较净收益。上述这些形式一般对应于不同性质的问题，但不管是哪种形式，都必须具备一定的适用条件，即成本、收益能量化为货币。对一些公共物品如清洁的街道来说，由于并不存在可以直接参照的市场价值，于是分析人员常常被迫去主观地估计民众为分享此公共物品而愿意支付的价格，即影子价格，而这必然是不精确的和有些武断的。

在实践中，成本收益分析所涉及的数学计算是非常复杂的，其中所采用的具体方法主要有净现等效、效益费用比和回收率，等等。⁽¹⁷⁾之所以会这么复杂，是因为“如果要预计未来的一个时段内的成本和收益水平，就必须考虑由于通货膨胀和未来利率变化所导致的实际价值的减少”，并以折现方法为基础来计算成本和收益的实际价值，而其中“折现方法是根据成本收益目前的价值来计算将来的成本和收益的程序”⁽¹⁸⁾。通俗点来说，由于许多投资项目的建设周期或使用周期都不会限于一个年份，不同时间发生的收益和成本不能直接相加，因此就需要将不同时间所发生的成本与收益，按照一定的贴现率，换算成同一时间上的成本与收益，然后进行比较。

成本收益分析具有很多优势。第一，由于政策成本和收益都是以货币为共同计量单位的，因此可计算出净收益，而这是其他分析方法所不可能做到的。第二，它使我们能超越单一政策或项目的局限，将收益同社会总体福利联系起来。第三，由于净收益是用货币表示的，因此不同政策领域之间的项目比较就成为了可能，例如它可以帮助我们确定在某个远城区应该先设立一所小学还是先建设一个医院。

当然，不容忽视的是，过于看重数字的成本收益分析也会有其局限。第一，绝对强调经济效率，会忽略公平标准的价值和遗漏政治维度的重要性，比方说在美国“关闭军事基地或退伍军人医院在经济上可能是合乎理性的，而在政治上就是自杀”⁽¹⁹⁾。第二，货币价值不可能衡量回应性和效用的强度，而收益的实际价值显然是因人而异的。第三，重要物品的影子价格折算无非分析人员自己所持有的价值观的任意表达，由此而量化出的结果也很难说是准确和客观的。

为了避开用货币来计算无形物品收益的问题，一些分析人员改进了成本收益分析而提出了成本效益分析方法，并将其用于给司法、人力资源培训、交通、健康、国防等领域提供针对性的政策建议。大致来说，成本效益分析与成本收益分析都遵循同样的逻辑，即强调好的政策就是要追求利润的最大化，要以最小的成本获取最大的收益。不过，与后者相比，前者的不同特点是用单位产品、服务或其他手段而不是金钱来计算收益，由此确定成本—效益比率（一美元能生产多少产品或服务）或效益—成本比率（一单位产品或服务需花费多少美元）。在成本或效益固定时，这种方法能得到很好地适用，但它不能计算净收益，故此不能用于衡量社区成员总体满意度，而且不同政策项目之间也再无法进行比较了。