四、政策分析与系统分析

在对公共政策进行分析时，可以有许多不同的方法，而其中系统分析总占有特别重要的地位，因为它构成了政策研究的认识论、方法论基础。从实际应用的角度看，政策分析几乎是与系统分析同步产生和发展的，并且是在具体实践中逐步走向融合的。按照美国学者R．M．克朗的说法，系统分析可以被视为由定性、定量或两者相结合的方法组成的一个集合，其方法论源于科学方法论、系统论以及为数众多的涉及选择现象的科学分支。应用系统分析的目的，在于改进公共的和私营的人类组织系统。它既是一种解释性的，又是一种规定性的方法论。⁽⁹⁾

系统分析最早是由美国兰德公司在二战结束前后提出并加以使用的，它把世界上的一切事物都视为具有其特定结构和功能的系统来展开分析，而系统就是由处于一定的相互关系之中并与环境发生关系的各种组成要素（子系统）所构成的整体。作为政策分析的最基本方法，系统分析把政策过程看成一个相互联系的、动态的、开放的系统。在把它应用于公共政策的过程中，分析人员一般需要进行系统的整体分析、结构分析、层次分析、相关分析和环境分析等，下面我们将分别进行简要的介绍。

整体分析强调的整体大于部分之和，故必须始终从子系统互动的角度来看待政策制定，注重政策整体性的考察。如在评估某一政策的效果时应当具有全局观念，特别注意该政策与其他政策之间是否在内容上彼此协调，方向和目标又是否一致等。结构分析则从系统维持角度强调政策要发挥效用，就必须通过其不同结构来承担不同的功能，而且为了确保政策功能的履行还必须不断优化其构成要素。在拉斯韦尔的政策过程理论和阿尔蒙德的比较政策研究中，结构分析都是关键性的。层次分析强调的是结构有其层次性，它最早由美国运筹学家萨蒂提出，是一种用来明确一个问题情势的可能原因的技术。如在政策问题确认的过程中，通过将问题原因分为不同层次，再加以比较分析，就可以为最优方案选择提供依据。相关分析强调的是系统各要素之间的相互联系和相互作用，如在方案规划时要充分注意到问题的相互交织、问题各方面的联系、各目标间的互动及各种因素对将来执行效果可能产生的影响。环境分析强调的是政策得以发生、发展及运行的生存条件和背景，它要求在政策制定和执行时考虑自然、社会环境的制约，以及看重政策对环境输出的反馈信息的重要性，对此我们已经在前面的章节中有过很多的论述了。

总体上看，系统观念的深入人心及系统分析的普遍应用，的确使政策研究者及政府官员对政策的性质和发展规律有了更深刻的认识。二战后，美欧国家的政府以及一些民间机构已经将此方法广泛应用于改善住房、公共交通、公共卫生、通讯系统、计算机系统等公共政策和企业发展问题。⁽¹⁰⁾不过需要注意的是，系统分析的方法并不是万能的，如果在其不适用的环境中应用，或者应用不当，就会出现不良后果，造成决策出错，给经济社会的发展带来重大损失。

系统方法——可能发生的问题⁽¹¹⁾

如果忽视下列可能产生的问题，就会发生根本性的概念错误并导致错误的结果：把抽象的系统和现实的系统相混淆；局部混同于全体；局部利益和整体利益之间的对抗；虽然提出面面俱到的要求，但是却无力对一个以上的方面进行适当的研究，原因是问题的复杂性（矛盾就在于系统方法恰恰是目前可用以对付复杂问题的最有用的方法）；选择出来进行分析的部分并不是系统中最重要的部分（糟糕的优先次序产生于犹豫不决：“我已经把系统确定了下来，但从哪儿着手”）；忽视历史；满足于对历史的一知半解；仅够进行相当表面的分析；缺少胜任的专业分析人员；倾向于单纯依赖纯逻辑式的分析推论；不必要地加大分析的范围；在完全不适合进行系统分析的场合硬要使用系统方法。

不适合用系统分析的场合主要有：目标是通过剧烈的冲击而引起的迅速改变；目的是破坏而不是维护；领导层的意愿在于权力的加强，保持统战联合，或政治上的一致；当主要的驱动力是来自排斥独立思考的社会政治意识形态、信仰和对家庭忠诚的时候；纯科学研究；艺术创作活动，等等。