二、政策分析人员及其素质

伴随着政策科学的不断发展，一些人逐渐认识到以往凭直觉、经验来作决策会导致过多的失误，而对政策方案可行性的细致分析则不仅可以减少失误，还有助于提高决策效率。故此，政策分析必须成为政府机构内重要的、新的职业角色，而从事此类工作的人员必须占据所有主要行政机构内接近高层决策者的位置。这样的观点在1967年出现在了德罗尔的一篇文章《政策分析员：政府机构中的一种新的职业角色》之中，并很快获得了从事政策研究的学者和各级政府部门的广泛认同。

在文章中，德罗尔提出，要改进公共决策，需要整合政治学、公共行政学与系统分析、决策理论和经济理论，这样才能提供更高级的知识形式，而所建立起来的这个专业学科就是政策分析。“政策分析的目标是通过在一个较宽广的环境中，在更系统化的工具帮助下，使一组较广的备择方案获得充分考虑，从而达到对决策和政策制定的改进。”为实现此目的，作为政府参谋官员的政策分析员的作用是不可或缺的。他们“一般以最高行政长官和直线高级官员的顾问的身份正式行使职责，并实际上与他们建立一种共生的合作关系”⁽⁵⁾。政策分析人员与古代世界普遍存在的幕僚、师爷在性质上是根本不同的，他们必须具备一些基本素质，即德罗尔所概括的六个方面的要求：政治头脑、总体观念、创新思维、洞察力、着眼未来、富有弹性。

由于现代公共政策所涉及的社会生活领域的广泛性，因此政策分析人员当然需要有社会生活的专门知识，然而拥有特定领域知识背景的专家无法取代用科学分析方法武装起来的政策分析人员。在实践中，不可能要求每一位政策分析人员是百科全书式的人物，而且如果确有必要也可以通过咨询和聘请相关领域的专家，或进行短期的培训来解决专业上可能遇到的问题。对一名合格的政策分析人员来说，其他各种不同类型的专门知识同样是必须具备的，主要包括三大类：一是关于公共政策的性质、功能、结构、环境及运行过程的知识；二是关于对政策方案进行分析的方法及技术的知识；三是关于对政策的制定、执行、评估模型的理论知识。只有系统掌握并熟练地运用上述全部的专业知识，政策分析人员才能在政策目标的确定、政策方案的规划、政策的评估等方面发挥真正积极和有效的影响。

需要进一步补充说明的是，尽管政策分析人员是在科学与政治之间架起桥梁的重要一环，可他自身既不能不讲政治，也不能完全政治化。虽然政策分析的结果往往涉及对决策者应采取何种行动的政策建议，但政策分析人员必须小心翼翼地不让自己对方案的特殊喜好影响了分析报告的客观性，因为他们不应也不可能代决策者作决定。在大多数情况下，政策分析人员必须在决策者已经给定的价值理念指导下开展工作，因此他们所提供的只能是对方案优劣的冷静的分析性意见，而且纵然是直接提政策建议也不能遗漏掉应当包含的数据信息。