五、政策终结的障碍和应对措施

政策终结涉及一系列的机构、人员、利益和制度等复杂因素，不是一件很容易就能完成的事情，因此有学者曾感慨地说，围绕终结的斗争在较大程度上可看作是和解释为一场有关政治意愿和技巧的斗争。⁽⁹⁾现实生活中我们随处可以看到有些不合理、无效甚至是多余的公共政策仍然在执行，即使是一项明显错误的政策，要予以终止也会遇到许多困难。

1．政策终结的障碍

政策终结的障碍主要包括心理上的抵制、组织的保守性、反对力量的联合、法律上的障碍及高昂的成本等。接下来将分别简述之。

（1）心理上的抵制。正如美国学者琼斯所指出的那样，那些与政策相关的人员都愿意看到政策继续存在下去，却很少有人喜欢听到计划失败，这种心理上的抵制常常是难以攻克的堡垒。从政策制定者来说，他们花费了很多的心血来规划原有的政策，要终结它就意味着一切都付诸东流，这在情感上是很难接受的。更重要的是，身处政治角斗场的政策制定者要是承认政策失败，就等于承认其政治理念和主张的不可取，这会被相竞争的反对派利用，其所冒的政治风险是很大的。从政策执行者来说，他们设计了细致入微的实施方案，并在前期的执行活动中投入了大量的时间和精力，况且政策命运又事关对其工作的评价，因此他们对政策终结会有本能的心理抗拒。从政策受益者来说，他们既尝到了原有政策的甜头，也因为对它有所预期而做出了行为的改变，不舍和依恋之心是可以想见的。

（2）组织的保守性。政策执行机构和人一样，都有根深蒂固的守旧情结，偏爱早已习惯的办事程序及工作环节——熟悉和常规化正是高效率的基础，而不太喜欢变化和革新。同时，它们还和其他社会政治组织一样，都具有寻求生存、发展和扩张的本性。所以，这些执行机构会凭借所掌握的一切资源而坚决捍卫与其报酬、声誉息息相关的原有政策。即便终结的决定已经做出，它们也会想尽办法来推迟其贯彻的时间。这种行为惯性对政策终结而言是很大的障碍。对此安德森论述得很清楚：“某一机构存在的时间越长，它被终止的可能性就越小，经过一段时间，会形成对它的继续存在的条件和支持。”⁽¹⁰⁾

（3）反对力量的联合。正如任何政策的出台都有反对的声音一样，任何政策的终结也会遇到很多反对的人，而一支强大的、组织有序的、选用策略得当的反对力量有能力挫败任何尝试终结政策的企图。这支反对力量不仅包括政策的既得利益者，也包括认同政策原则、精神的一些集团和个人。他们常常在政府内外同时展开活动，以设法为政策仍有价值作辩护。在内部，他们会拉拢支持者和游移不定者，并通过各种接触渠道来说服有权势的人。在外部，他们会采取草根战略，通过思想宣传来形成舆论压力，以迫使政府决策者收回终结成命。对于一些政策来说，由于其有限的效益只集中在有组织的部分选民和机构上，而成本却由缺乏组织性、信息的公众承担，因此这种反对往往是非常有效的。

游说集团“制造”舆论以反对政策终结的手法

通过广泛发动政策目标群体中的既得利益者给关键的政治人物写信、打电话、发电子邮件，游说集团可以“制造出”所需的舆论来从外部施加压力，从而要求停止政策终结的计划。这虽然是在缺乏政府内部管道的情况下不得已采用的一种迂回战略，但收效却奇佳。

正因如此，越来越多的游说集团开始把公共关系的“闪电战”作为其重要活动策略之一，特别是在被誉为“利益集团国度”的美国。这些集团有时候会选定某日向国会某个要员同时投递大量明信片、信函或电子邮件，以对其产生最大的心理震撼效果。

比如在1984年至1985年间，领取社会福利金的选民只要一担心未来的立法案可能会冻结调整生活费的幅度，便大量致函给众议院议长奥尼尔和众议院多数党领袖莱特，以至于在1985年夏天，根据众议院邮局的统计，奥尼尔一天就收到了创记录的1500～1800万封信。

（4）法律上的障碍。任何政策的制定和行政组织的创建都是通过一定法律程序进行的，同样政策的废止和组织的裁撤也必须经过一套法定的程序。这个过程不只是走一个过场，它不仅耗时费力，而且操作起来非常复杂，特别是在西方国家的分权体制下更是如此。对于一些执行后负面效果特别大的政策，繁琐的程序要求可能延误政策终结的时机，使之更难终结。此外，有些政策所针对的问题在议程上处于优先地位，要终结它就得同时伴之以新政策来实现功能的接手，这会带来更多法律上的困难。当然，法律上的这种程序规定虽然麻烦却是必需的，是民主政治和法治政治的体现，没有它就无法使政策终结获得合法性。

（5）高昂的成本。政策终结并非零成本的，而是成本高昂的，主要包括两个方面：一是沉淀成本；二是终结行为本身要付出的代价。沉淀成本指投入某个政策项目的时间、金钱等无法弥补的花费，它会在一定程度上制约决策者做出新的选择。举个通俗的例子：一位旅行家在有两条分岔的路口选择了其中之一，结果走了一半发现后边是山路，他仍只好走下去，否则前面走的路等于要白走两遍。决策者有时好比这位旅行家，不终结政策会有严重的后果，可要终结政策的话前期成本就白花了。如何择取需要权衡利弊和综合比较，而这常常使原有政策获得了进一步“留待观察”的许可。另一方面，“进行终结本身也需要付出高昂的代价，不仅要筹措终结所需的各项费用，以制定和执行新的政策，组建新的机构，而且还要冒得罪某些有势力的反对力量的风险”⁽¹¹⁾。

2．应对措施

公共政策是约束和规范社会成员行为的准则，必须具有相对的稳定性，因此如果做些调整就能很好地促进其效用发挥的话应尽量调整。但是，在政策终结为必需时，也应果断终结之。不过，面对前述的种种障碍，决策者必须选取适当的应对措施。

第一，加强宣传教育，消除人们心理上的抵触情绪和疑虑。对政策的宣传是其赢得合法性的一种手段，而要终结政策，以说服来换取理解也是必不可少的。政策终结的倡议者和相关的政府部门应当认识到宣传教育的重要性，尽可能地站在目标群体的角度来考虑其立场，并有针对性地开展工作，以促进其心理的认同或至少是接受。在很多时候，“关于政策终结的正确的、及时的、广泛的信息沟通有助于人们全面了解和把握政策终结的必要性、目的和方式，避免和消除由于不了解情况而可能产生的误会、歧义、抵制”⁽¹²⁾。

第二，公开评估结果以说明原政策的危害性，争取各方支持。任何政策都有其特定的受益群体，他们的组织性往往很高，会为政策的延续而不惜动用一切体制内外的关系，因此要使终结成为可能，就得让人们充分认识到原政策的危害性。现实生活中有很多规划时意图良好的政策，要终结它必须有足够站得住脚的理由，比如出现了令人失望的非预期性后果。之所以说公开前期评估的统计数据和资料是个很好的办法，在于它使政策的效益如何变得一览无余，于是反对政策终结的人将处于非常尴尬的位置上：你还要为这个有害的政策作辩护吗？

第三，尽可能采用政策替代的方式，最大限度地减少反对力量。旧政策的废止如果能同时伴以新政策的出台，是有利于缓解反终结压力的做法：政策执行机构不必再担心自己被裁撤和预算被削减等问题；原政策受益者中的一部分人会因有新的期盼而降低反对的声调；新政策的推动者会加入到倡议旧政策终结的联盟中来；政策功能的及时接续减少了民众可能遇到的生活不便……不过，废旧立新的并举做法也对政府部门提出了更高的要求，特别是既要处理好旧政策终结可能带来的影响，又要面对新政策执行可能产生的问题，如果稍有不慎就会弄得一团糟。

第四，正确估计政治形势和舆论走向，抓住终结的最佳时机。政策终结不只需要技术和理性，也需要高超的政治智慧，只有事先对支持力量与反对力量做出正确的估计，才能选准时机毕其功于一役。为了测定公共舆论对终结行动所持的态度，一些学者提出可考虑事先传播点试探性信息，然而这样做是有很大风险的。1988年英国财政大臣劳森就曾因其新闻发布会上有关养老金发放的不当言论，而被反对党攻击为对孤苦伶仃老人“残忍”，结果探风不成还招致各种指责。当然，政府总会想尽办法为其政策的存与废营造良好的舆论氛围，可这是需要之前过硬的政绩作为基础的。

思考题：

1．对政策的调整既是一种改进，又是一种延续，试举例说明。

2．政策调整为什么需要遵循渐进调适原则？

3．政策调整中应注意哪些问题？

4．从近期的新闻中寻找政策终结的实例，然后分析其原因。

5．在政策终结的各对象中，功能最难终结，这是为什么呢？

6．试比较政策删减和政策缩减。

7．请列举政策终结可能遇到的障碍。

8．假设国家决定停止一切高考加分，想想应怎样进行思想宣传？

【注释】

(1)参见舒泽虎编著《公共政策学》，上海人民出版社2005年版，第277～279页。

(2)刘斌、王春福等著：《政策科学理论》，人民出版社2000年版，第337页。

(3)刘斌、王春福等著：《政策科学理论》，人民出版社2000年版，第341页。

(4)舒泽虎编著：《公共政策学》，上海人民出版社2005年版，第277页。

(5)参见林水波、张世贤《公共政策》，台湾五南图书出版公司1982年版，第354～355页。

(6)张金马主编：《政策科学导论》，中国人民大学出版社1992年版，第269页。

(7)林水波、张世贤：《公共政策》，台湾五南图书出版公司1982年版，第356页。

(8)谢明著：《政策分析概论》，中国人民大学出版社2004年版，第360页。

(9)Janet E．Frantz，Political Resources for Policy Terminators，Policy Studies Jour－nal，Vol．30，No．1，2002，p．11．

(10)［美］詹姆斯·E．安德森：《公共决策》，华夏出版社1990年版，第211页。

(11)张金马主编：《政策科学导论》，中国人民大学出版社1992年版，第273页。

(12)张国庆：《现代公共政策导论》，北京大学出版社1997年版，第210页。