四、政策评估的障碍

公共政策的评估在实践中面临着诸多的困难，这些困难既涉及政策本身，也涉及评估者和受政策影响的人和组织。

1．政策目标具有多重性或不确定性

政策评估的一项重要工作就是要考察政策执行是否完成了既定的目标，以便对政策的价值进行评判。然而，出于多方面的考虑，政府所出台的某些政策有可能是含混不清的或者是多重的。比如说，在发展中国家，为了与复杂的国内、国际环境相适应并增加政策执行部门的应变能力，把政策目标设计得更为“宽泛”和“灵活”是普遍的做法。再比如说，多元社会里的公共政策目标需要反映不同阶层和社会集团的利益和需求，“有时这些多元化的目标之间还存在矛盾和冲突，为了避免目标之间的矛盾和冲突，公共政策的目标只能用模糊的方法，以不确定的方法表述出来，这就使政策目标表现出不明确的特征，增添了评估工作的难度”⁽¹⁸⁾。

2．难以从环境中分离出政策的纯效果

在社会科学中，研究者们需要避免犯这样一种错误，即将总是与B相伴的A说成是B的原因。事实上，A与B共变表明的既可能是A为B的原因，也可能是B为A的原因，还可能A和B都以C为其原因。当涉及人的行为时，因与果之间的联系并非那么容易确定的。在某项政策执行后，环境的确会发生改变，但其中究竟哪些变化属于环境自身改变的结果，哪些变化属于外因所致，哪些变化属于政策带来的纯效果，这是很难加以测量的。更何况政策还常常导致一些非预期性的后果：为除森林虫害而大面积喷药造成了卫生公害，为打击房产投机行为而向房主所征收的营业税转嫁到了购买者身上，对犯罪采取“强硬政策”导致了监狱过度拥挤而不得不提前释放那些以前被判刑的罪犯……

3．信息缺乏及评估方法和技术不完善

政策评估结论的准确性在很大程度上取决于信息的充分与否，而信息的缺乏可能是由于政策制定和执行机关不重视信息管理，或者信息系统不健全，或者统计数据不准确，等等。此外，一些特定的社会成员不愿向评估者提供真实信息，或者有意隐瞒重要的“负面”信息，克服这方面的障碍也需要做很多工作。就评估方法和技术而言，虽然这些年里有很大的发展，但主要集中在英、美、德、日等少数发达国家。在一些经济相对落后的国家，政府部门既没有科学的评估方法和技术，也没有专业化的评估队伍，尤其是地方各层级的政府更是如此。这导致政策评估活动要么根本无法开展，要么即使开展了也成效不大，从而使合理的政策调整难以及时作出。

4．评估者价值观“先入为主”的影响

要确保评估过程的客观和公正，评估者对所评估的政策不能存有偏见，特别是评估人员不应该为支持自己欣赏的计划或证明委托者政策选择的合理性而篡改数据，或者扩大、突出正面的效果而缩减、淡化负面的效果。可是，评估者的价值观不可避免地会贯穿于其评估工作之中，那是无法也无需回避的。这一事实当然不会使评估结论变得毫无可取之处，只要评估者公开其价值观并遵循一定限度的价值中立即可。如果评估者的价值观越过了一定的限度，就会对评估产生不利的影响，从而损害其评估工作的价值。为了防止评估者脑海中潜藏的价值观所可能有的无意识的“先入为主”，对评估程序、方法作清晰的说明是必不可少的。

5．与政策利益相关者的干扰和抵制

政策评估的结论决定着政策的命运，正因如此，与政策利益相关的一些人会联合起来向评估人员施压，以推动评估走向某个预设的终点。在政策的既得利益者看来，评估事实上是不必要的：一切都进展顺利。当评估活动的确无法避免的话，他们就千方百计地向评估人员证明政策有成效，其方法包括提供虚假信息、“推荐”调查样本、制造有利的舆论导向，等等。希望调整或终结现有政策的集团则反向行之，他们会提供尽可能多的负面信息、要求考察某些政策明显失效的地区，或者花钱做广告以抨击政策带来的不公平。对某项政策的评估能否称得上是一次科学的评估，在很大程度上正取决于评估人员能否克服外来的压力，排除各种社会力量的干扰和抵制。

6．评估结论未能得到政府部门的重视

很多时候，政策评估不成功并非由于其方法不得当或结论不客观，而是由于政府部门没有给予足够的重视。再好的评估也无法对政策过程发挥实质性的影响，如果它不被视为指导性的意见的话。政府官员们把评估搁置一边的原因是多种多样的，比如说在他们明白自己所实施的政策本就只具象征意义和政治价值时，就不会把评估太当回事。另一些时候，评估“反政策”的倾向可能激怒政府部门，毕竟正如托马斯·戴伊指出的那样，“政府机构不会喜欢显示自己的政策没有发挥作用的研究结果，更不愿看到说明自己的政策成本超出了政策效益的研究结果”⁽¹⁹⁾。为确保评估的结论不被虚置，就应当有某种机制来使其转呈直接的决策者，而不是交由执行部门处理。

思考题：

1．政策评估可以起到哪些积极作用？

2．为什么说政策评估与价值是不可分离的？

3．请与班上的其他同学一起，非正式地评估一下身边的政策。

4．请比较政策效益与政策效率。

5．什么样的政策才属于评估条件成熟的评估对象？

6．试运用简单前后对比分析来评估分税制政策实行十多年来的成效。

7．试举例说明政策的非预期效果。

8．政策的利益相关者会采取哪些措施来干扰评估活动的开展？

【注释】

(1)林水波、张世贤：《公共政策》，台湾五南图书出版公司1984年版，第326页。

(2)［美］詹姆斯·E．安德森：《公共决策》，华夏出版社1990年版，第183页。

(3)［美］拉雷·N．格斯顿：《公共政策的制定——程序和原理》，重庆出版社2001年版，第130页。

(4)张金马主编：《政策科学导论》，中国人民大学出版社1992年版，第240页。

(5)［美］戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府》，上海译文出版社1996年版，第128页。

(6)刁田丁等编著：《政策学》，中国统计出版社2000年版，第248页。

(7)参见张金马主编《政策科学导论》，中国人民大学出版社1992年版，第243～244页。

(8)［美］弗兰克·费希尔：《公共政策评估》，中国人民大学出版社2003年版，第5页。

(9)顾建光编著：《公共政策分析引论》，武汉出版社、科学出版社2002年版，第165～166页。

(10)［美］托马斯·戴伊：《自上而下的政策制定》，中国人民大学出版社2002年版，第219页。

(11)［美］埃贡·G．古贝、伊冯娜·S．林肯：《第四代评估》第1章，中国人民大学出版社2008年版。

(12)参见张金马主编《政策科学导论》，中国人民大学出版社1992年版，第257～263页。

(13)［美］托马斯·R．戴伊：《自上而下的政策制定》，中国人民大学出版社2002年版，第210页。

(14)［美］拉雷·N．格斯顿：《公共政策的制定——程序和原理》，重庆出版社2001年版，第136页。

(15)刁田丁等编著：《政策学》，中国统计出版社2000年版，第254页。

(16)参见张金马主编《政策科学导论》，中国人民大学出版社1992年版，第263～266页。

(17)参见吴宗宪《西方犯罪学史》，警官教育出版社1997年版，第656页。

(18)樊钉主编：《公共政策》，国家行政学院出版社2005年版，第239页。

(19)［美］托马斯·R．戴伊：《自上而下的政策制定》，中国人民大学出版社2002年版，第212页。