三、政策评估的兴起及其发展

政策现象早已有之，公共政策也并非一个新的术语，然而用科学方法来评估公共政策却是近年来才有的事情。那么，政策评估是如何引起人们关注的呢？

通常认为，现代意义上的公共政策评估兴起于20世纪六七十年代的美国，其背后的推动因素大致有这样一些：⁽⁷⁾

首先，复杂的社会问题，尖锐的社会矛盾，迫使人们对于政府行为的有效性问题进行反思。在美国，20世纪60年代是贫困、越战、吸毒、犯罪等各类社会问题汇聚的一个“非常”时期，为了应对这些问题，联邦政府制定和实施了为数众多的政策项目。然而，尽管它们的出发点都是好的，决策者所预期的政策效果却并未显现。人们不禁问道：是哪里出了差错？其中的原因是什么？怎样才能纠错？既然原先“规划——执行——目标达成”之间联动关系的良好设想已被摒弃，求助于评估就成为很自然的事情。人们不仅要求政府对其所执行的政策作出说明，还要求了解有关政策效果的全貌。

其次，政府部门在长期的政策实践过程中，逐步认识到对政策进行评估是非常必要和有益的。由于自新政以来政策干预的范围不断扩展，力度也在加大，人们越来越要求所出台的政策是真正有效的。然而，评估的缺乏一直制约着政府政策制定能力和执行力的提高，啥时该对政策作出调整和终结也无从知晓。为适应工作的需要，政府开始注重专业评估人员的训练，并加强了资金方面的支持。到了20世纪70年代，美国“政策评估的分析水平得到了更明显的提高”，“各州以及当地政府评估人员大大增加”，同时私人部门也开始“大量参与有利可图的评估活动，并最终导致评估产业的形成”⁽⁸⁾。

再次，随着政策研究逐渐走向科学化，评估作为政策过程的一个实际组成部分受到学者的重视。一时之间，政府和各大高校纷纷建立了政策研究机构，提供评估服务和数据，而来自政治学、经济学、数学等学科的大学毕业生也越来越多地加入到了政策评估人员的队伍。同时，与评估相关的学术期刊也开始出现，如《评估与变化》、《评估与评论》，等等，它们记录下了评估领域的最新进展。20世纪70年代末，西方国家MPA教育的公共政策课程中，也增设了关于绩效分析方面的内容，如哈佛大学肯尼迪政府学院设有政策分析框架和公共政策的经济分析，而当时的汉城大学公共行政研究生院则设有政策分析研讨和政策评估研讨等。⁽⁹⁾

各主要智囊团政策评估研究的领域范围

外交关系委员会　美国对朝鲜政策问题的审视和评估；巴尔干半岛的重建问题；21世纪的美国—古巴关系；巴勒斯坦组织的加强问题；东欧国家的少数民族问题以及彼此的冲突问题。

布鲁金斯学院　反对削减税收的个案研究；社会保障税收制度的重建问题；社会保障体系的私有化：棘手的利弊权衡；环境政策问题与下一代；少女怀孕的预防：福利改革中缺失的内容；从那里你无法到达这里：政府对美国交通失败的管理；医疗补助项目和代理制。

遗产基金会　福利改革的影响：各州借贷的趋势；没有借口：低收入学校的七位校长为高成就设置了标准；学校的选择帮助了公立学校；冒险中的美国：导弹防御系统的公民指导手册。

美国企业研究院　良好的愿望：克林顿外交政策的失败；冲突的社会契约社会保障制度为何出了问题；雇佣关系中最低工资保障的影响；用联邦主义来改善环境政策；恢复消费者对产品责任的权利。⁽¹⁰⁾

最后，现代科学技术的不断更新和飞速发展，为政策评估提供了各种先进的分析工具和手段。二战以后，科学技术的突飞猛进为生产力发展和人类的文明开辟了更为广阔的空间，对学术研究和社会生活的影响和作用也越来越大。得益于科学技术的不断更新，原先常常无法实现的对政策效果的准确评估成为可能。举例来说，系统论的发展为政策评估提供了一个新的方法论，数理方法的不断完善使评估有了更为精确化的语言，而电子计算机的普及则为评估者提供了一种快速、准确的分析工具。科学的方法和手段是评估由传统迈向科学的关键，为确保评估有成效而打下了坚实的基础。

过去一些年里，政策评估经历了快速的发展，越来越多的人投身于该领域的研究及实践。与此同时，政策评估的侧重点也发生了改变，特别表现在从对政策效果和效率的关注转向对政策价值和伦理因素的探讨。在政策评估活动兴起之初，它被人们看做是收集各类数据以判定政策绩效的一项技术性工作，故此评估者把价值问题留给决策者去决定亦即视其为既定的。然而，人们逐渐认识到，把政策评估与价值相分离的做法是极不可取的：一来任何政策的结果都是一种利益分配，政策本身必然带有一定的价值取向；二来评估活动对其委托人来说是有政治利益的，不符合其利益诉求的结论常常是“无价值的”；三来评估者自身亦持特定的价值观，它总是会以某种方式渗透到评估过程之中；四来政策环境充斥着各种“理想的冲突”，要考察人们对政策的反应就不可能回避价值。为了表达对传统政策评估摒弃价值的不满，并突出政治原则在政策评估中的重要性，一些学者提出了“政治评估”，以区别于“政策评估”。不过，更多的人则尝试着把价值评估的内容整合进了政策评估之中。到20世纪80年代末，伴随着政策过程中公民参与重要性的凸显，有学者开始强调政策评估的民主走向。比如古贝和林肯就把政策评估的理论发展概括为四代：第一代评估注重测量，以创造和应用必要的调查变量和技术为其特征；第二代评估注重描述，以描述关于某些规定目标的优劣模式为特征；第三代评估注重判断，以努力得出判断为特征；第四代评估注重协商，以提倡全面的积极参与及分享彼此理解为特征。⁽¹¹⁾从某种意义上而言，前述的这种发展趋势一直延续到了今天，它说明科学效率已不再被当作政策成功与否的唯一鉴别标准。