一、政策评估的概念

在日常生活中，当人们希望对某事物有更深入的认识时，都会对其质和量进行估价和评判，由此就出现了房产评估、基金评估、教学评估、手机评估、二手车评估等活动。政策评估其实也是这些评估中的一种，它可以被宽泛地看作是根据一定的评价标准，采用一定的方式而对公共政策所作的评价。不过，在有关政策评估的研究中，待评估的是政策的什么呢？

关于政策评估含义的理解，学术界有几种不同的认识。

第一种意见认为，政策评估主要是对政策方案的评估。持此观点的学者大多将政策评估视为一个分析的过程，其目的在于分析、比较各种不同的政策方案，并指出每个方案的可行性以及相对的优缺点。比如学者阿尔金就谈道：“评估是一种过程，这个过程在于确定重要的决策范围，选择适当的资讯，搜集与分析资讯而做成有用的摘要资料，提供决策者抉择适当的公共政策方案之基础。”⁽¹⁾很显然，这种观点强调的是政策评估对政策制定者的辅助工具作用，它把政策评估和前述政策规划时的方案审议混淆了，因而是不足取的。

第二种意见认为，政策评估是对政策全过程的评估，既包括对政策方案的评估，也包括对政策执行及政策结果的评估。持此观点的学者有很多，比如林水波和张世贤认为政策评估是“有系统地应用各种社会研究程序，搜集有关的资讯，用以：论断政策概念化与设计是否周全完整；知悉政策实际执行的情形，遭遇的困难，有无偏离既定的政策方案；指出社会干预政策的效用”。安德森也认为政策评估“与政策（包括它的内容、实施及后果）的估计、评价与鉴定相关”，它“能够而且确实发生在整个政策过程中，而不能简单地将其作为最后的阶段”。⁽²⁾总体而言，持第二种意见的人相信，政策评估意味着评估者运用各种不同的社会研究方法，以搜集有效的、可靠的资料和信息，对政策运行的全过程进行广博的分析与研究。这样的看法有其合理之处，但把政策的所有阶段都纳入政策评估的视野仍然有所谓“轻重不明”的问题，即缺乏对什么是政策评估最重要的本质内容的把握。

第三种意见认为，政策评估的着眼点应当是政策的效果。比如美国学者格斯顿认为政策评估“就是根据一项公共政策的意图及其结果，来评估它的效果”⁽³⁾。而国内学者张金马也认为“政策评估就是对政策的效果进行的研究”⁽⁴⁾。持此观点的学者们指出，政策评估的主要目的在于弄清政策是否有效解决了公众所面临的问题，以及它对社会的影响如何，并在政策效果不尽如人意时运用科学的分析方法来剖析其中的原因，以求优化政策制定和执行等活动。虽然有人觉得单纯评估政策的效果不够全面也不够客观，因为效果总是取决于方案规划和实施等诸多方面，但是评估的侧重点只能是公共政策的效果，毕竟从根本上说没有对效果的考察也就无从评价政策的好坏。在本章中，我们也主要从对政策效果的评估角度来理解政策评估，尽管这种评估当然会涉及政策过程的各个环节。