三、“上有政策，下有对策”的治理

“上有政策，下有对策”的现象从地方局部利益来看也许是有利的，但从国家全局利益来看则是有害的，也是不合法的。实践中，一些地方政府部门夸大政策的灵活性，一味强调变通，这是对政策原则性的否定，必须予以高度重视并采取以下各种措施来加以有效治理：⁽²³⁾

1．制度上解决并合理划分中央与地方事权

清晰地划分中央与地方的事权，既使地方明确了自主权限范围，又可以防范中央政策被随意曲解。总体而言，中央应掌握宏观决策制定，其内容不能有过度含糊其词的内容，并且其基本精神和原则应当高度统一，对全国各地都是普遍有效的，从而避免出现这个地区可以这样做，那个地区可以那样做，使决策的出台目标与实施结局相差甚远。微观决策可交由地方自主，即要求地方在遵循宏观决策的前提下，发挥决策的主动性、创造性。同时，中央与地方都应做到职责权相对应，要改变过去那种中央权力偏重或地方权力偏重的倾向，做到中央权力与地方权力相称。在政策执行活动中可以考虑，中央明确规定给地方一定幅度的政策执行自由度，明确在哪些问题上可以有多大变通权，哪些问题上则不能有丝毫变通等。还应考虑建立一套部门之间、地方之间政策执行活动的整合机制，防止对同一政策问题各部门各地方行动不一，甚至政策措施相互冲突现象的发生。

2．逐步建立科学、配套的政策体系

不同政策的内容之间以及不同执行部门的职权之间的冲突，常常是政策执行不力甚至政策失效的一个不可忽视的原因。为此，首先，应该对现存的所有法律、法规和政策进行一次全面清理，凡是政策规定之间有相互矛盾、扯皮现象的都必须及时纠正；所有部门或地方的政策规定都必须严格与中央、国务院的政策规定相一致；条件成熟时还可以考虑建立某种形式的违宪审查制度，以确保下位法不致与上位法相违，损害法律与政策的权威性。其次，应该对各个领域的工作进行全面调查，哪些需要立法定策的，哪些政策需要完善修改的，全国应实行统一规划。在宏观、中观、微观政策之间，政治、经济、社会文化等各个领域的政策之间，各部门政策规章之间，新、旧政策之间，都要进行协调，逐步形成科学、合理、配套的政策体系。最后，对政策的制定和实施要通盘考虑，总体规划，有计划、有步骤，循序渐进地推进政策。

3．加强宣传和处理好局部与全局的关系

“上有政策，下有对策”的实质是颠倒了局部与全局的关系，缺乏大局观和“全国一盘棋”的思想，也没有很好地把握整体的和长远的利益。因此，要想克服其弊病，就必须从思想上抓起，始终突出政策的原则精神和理念，并重申即使上级政府政策的某些方面不适合当地当时的具体情况，在上级没有作出新的规定之前，仍然要执行上级既定的政策。与此同时，必须坚决维护中央的权威，反对分散主义和地方主义，并强调必须有一个坚强的中央领导集体和核心，必须有中央的强有力的统一领导，必须集中宏观经济调控权力，必须保证政令畅通。只有这样才能做到令行禁止，步调一致，才能保证国民经济既生机勃勃又协调有序地向前发展。当然，在此前提下，也不应忽视地方利益和局部利益的合理性，要承认其利益的特殊性，并通过明确地赋予地方政府以某些因地制宜的自主权和裁量权，来促使其实现对自身利益的有效维护。

4．完善政策执行监督机制并重视反馈

不断完善政策执行监督机制是消除“上有政策，下有对策”的治本之道，在这方面需要做好这样几项工作：第一，强化政策执行监督意识和提高执行人员素质。各级政府必须充分认识政策执行监督的必要性和重要性，并帮助人民群众树立参与政策执行监督的意识，还要下大力气培养执行人员讲政治的风气，提高他们的整体观念和法治观念。第二，确保专门监督机构的独立性并赋予其足够的权威。要改变目前监督人员因其受所属同级政府领导而产生的“惧监”的心理顾虑，必须保证其独立地位，不受同级党委和政府的领导，实行垂直领导体制，这样才能实现其威慑作用。第三，充分发挥各种监督主体的积极作用以形成监督合力。除了政党的监督、国家权力机关的监督、政策执行机关内部的监督外，还要让各阶层公民、社会团体、大众传播媒介等社会力量都来参与监督活动。第四，要重视信息沟通和反馈以加强控制。任何政策都是面向未来的，由于客观环境的变化和各种随机因素的存在，其实际效果与政策目标之间也存在着一定的差距，因此需要根据信息不断地进行反馈和控制，以及时调整矫正。

思考题：

1．行动学派和组织学派对政策执行的理解各有何局限性？

2．以城管执法为例，谈谈政策执行为何需要遵循强制与说服相结合的原则。

3．在实践中，自愿型、强制型和混合型的政策工具都有哪些？

4．麦克拉夫林关于政策执行的调适模型具有何特点？

5．政策目标群体对政策执行的影响主要体现在哪些方面？

6．国家法律规定网吧不得接纳未成年人，但现实生活中许多网吧都有相当比例的未成年人，试分析这一规定难以有效执行的原因是什么？

7．如何才能处理好政策原则性与灵活性的关系？

8．“上有政策，下有对策”有哪些表现，请分别举例说明。

【注释】

(1)转引自张国庆《现代公共政策导论》，北京大学出版社1997年版，第167页。

(2)转引自张金马主编《政策科学导论》，中国人民大学出版社1992年版，第206页。

(3)林水波、张世贤：《公共政策》，台湾五南图书出版公司1982年版，第264页。

(4)参见张金马主编《政策科学导论》，中国人民大学出版社1992年版，第210页。

(5)［美］拉雷·N．格斯顿：《公共政策的制定——程序和原理》，重庆出版社2001年版，第113页。

(6)［美］史蒂文·凯尔曼：《制定公共政策》，商务印书馆1990年版，第139页。

(7)［英］米切尔·黑尧：《现代国家的政策过程》，中国青年出版社2004年版，第21页。

(8)张国庆：《现代公共政策导论》，北京大学出版社1997年版，第166页。

(9)［美］拉雷·N．格斯顿：《公共政策的制定——程序和原理》，重庆出版社2001年版，第128页。

(10)刁田丁等编著：《政策学》，中国统计出版社2000年版，第222页。

(11)宁国良：《公共利益的权威性分配——公共政策过程研究》，湖南人民出版社2005年版，第143页。

(12)参见［美］迈克尔·豪利特、M·拉米什《公共政策研究：政策循环与政策子系统》第4章，三联书店2006年版。

(13)［美］B．盖伊·彼得斯、弗兰斯·K．M．冯尼斯潘编：《公共政策工具》，中国人民大学出版社2007年版，第2页。

(14)［美］彼得·J．卡岑斯坦编：《权力与财富之间》，吉林出版集团2007年版，第375页。

(15)参见桑玉成、刘百鸣《公共政策学导论》，复旦大学出版社1991年版，第44页。

(16)参见宁国良《公共利益的权威性分配——公共政策过程研究》，湖南人民出版社2005年版，第149～150页。

(17)参见陈振明主编《政策科学》，中国人民大学出版社1998年版，第313页。

(18)［美］拉雷·N．格斯顿：《公共政策的制定——程序和原理》，重庆出版社2001年版，第122页。

(19)Stella Z．The odoulou　＆Matthew A．Cahn，Public Policy：the Essential Readings，Prentice Hall，1995，p．90．

(20)［美］鲁恂·W．派伊：《政治发展面面观》，天津人民出版社2009年版，第64～65页。

(21)郑敬高主编：《政策科学》，山东人民出版社2005年版，第217页。

(22)刁田丁等编著：《政策学》，中国统计出版社2000年版，第244～245页。

(23)参见陈振明主编《政策科学》，中国人民大学出版社1998年版，第305～308页。