二、“上有政策，下有对策”的成因

“上有政策，下有对策”这一现象产生的原因是多方面的，其中既有主观原因，也有客观原因；既有外界因素，也有政策本身问题。

1．中央利益与地方利益间的矛盾

公共政策从一定意义上说就是对各种利益进行分配，或者说涉及的是利益的博弈，其实施的结果总会造成一些人受益和另一些人受损。“上有政策，下有对策”的出现，正是因为在政策执行过程中，某些地方政府从地方利益出发考虑问题，以损害国家利益为代价来确保自身利益得到最有效的维护。尽管国家利益是一国之内的最高利益，所有地方、部门和个人的利益都要服从它的要求，但在一定时期内，中央领导与地方领导所处的位置不同，考虑问题的角度与方式不同，对利益的要求也不同，他们会为了在利益总量中争取到更大的份额而产生利益矛盾。于是乎，一些地方政府就在政策执行过程中大搞地方保护主义、本位主义，追求自利，实行经济利益封锁，甚至与中央政府之间就政治利益与经济利益进行讨价还价，其结果是影响了政策的有效实施、降低了政策执行效率、损害了中央政府的权威。

2．政策本身的缺陷

首先是政策缺乏科学性和可操作性，或者模糊不清。当上级政府没有充分考虑各地实际而制定出过于僵化的政策，却又碍于面子不愿收回，或者当政策的具体条款含混而易被误解时，就会给政策执行带来难度，也给执行者寻找对策、钻空子造成可乘之机。其次是政策不完整，或者政自多门、不相匹配。我国目前机构繁多，部门林立，职责不明，并且常常出现多头决策。如果新出台的政策与老政策之间没有很好的衔接，没有形成科学合理的政策体系，或者各部门的政策之间相互冲突和“打架”，政策执行者就会无所适从，而执行效果也必然大打折扣。最后是政策多变，朝令夕改，缺乏稳定性和连续性。往往是今天制定了一个政策，时隔不久情况发生了变化或者领导换届了，又匆忙出台一个新政策。这样一来，政策的权威性和可信度就始终无法建立起来，也很难让人遵从，因而造成“上有政策，下有对策”就不足为奇了。

3．政策执行者的利益驱动

前面已经提到过，所有的政策都是由人来执行的，执行者的素质和价值观会在一定程度上直接影响政策执行的效果。现实中，一些政府部门的执行人员缺乏职业操守和公益心，背离了“全心全意为人民服务”的宗旨，大搞与上级政策精神不一致的所谓“对策”，其目的就是要照顾好自己及本部门的狭隘利益。虽然说政府部门不见得都是公共选择理论家所称的那种利益最大化的“理性经济人”，但追求自身有别于上级政府的那种利益仍是其行为的动机之一。为此，它们就有可能利用手中所掌握的权力来谋取私利，进行“政策寻租”活动，从而使政策得不到很好的执行或执行走样。再加上以前中央对地方政府领导的政绩考核常常以地方经济发展数据为指标，而不始终从本部门和本地区利益出发来考虑问题就不会有数据和政绩，这点也决定了干部们在上级政府的政策有损本部门和本地区利益时总是拒不执行或消极执行。

4．执行中监控措施的缺乏

近年来，我国虽然已经通过了行政监察法，建立了比较健全的行政监察体系，也对国家行政管理机关及其工作人员的活动进行了必要的监控，但在政策的执行过程中，从上至下依然缺乏强有力的监控机构，专门负责检查监督各种政策的贯彻落实情况，导致大量的“漏洞”、“虚监”、“难监”现象的发生。另一方面，既有的监督主体虽然存在且为数不少，但监督效果普遍不佳，还有其局限性，比如各监督主体的权限、方式、程序、范围等不明确，某些基层执行主体与监督主体混为一体，以及某些执行主体与监督主体在利益上高度相关。即使是组织检查，相当一部分也是搞形式主义：听听汇报，看看材料，吃好玩好，一切都好，实际上什么也没有检查到。由于法律、法规或政策的落实缺乏监督保障体系，执不执行都是一个样，时间一久，令不行、禁不止。再加上一些执行主体的权力意识逐渐膨胀、法治意识日益缺失，“上有政策，下有对策”之风自然盛行。