四、政策环境

政策执行是一个国家或政府的政治行为，执行过程及其效果同该国所具有的经济、政治和文化环境都有着内在的、密不可分的联系。

首先来看经济环境，它主要包括国家的经济实力、国民收入水平、社会生产关系，等等。根据历史唯物主义基本原理，经济基础决定上层建筑，政策执行作为一种政治现象同样要受经济环境的制约和影响，并服务于特定的经济利益主体。通常而言，如果一国经济发展势头良好且富有活力，那么政策所需要的资源就不会被无故挪作他用，群众对政府政策的认同度也很高，这显然有助于政策的稳定及有效执行。反过来说，如果一国经济形势总体不佳，那么政策资源使用的优先权就可能改变，而群众对政府政策的评价也偏低，这都不利于政策的实施。除此之外，经济体制的影响也是不容忽视的，“西方发达国家市场发育充分、市场体系完备、价值规律引导经济的走向，这就决定了西方国家政策执行过程完全同自由市场机制相协调，以维护私有制经济基础为前提。而在中国实行的是以公有制为主体的社会主义市场经济体制，政策执行必须与之相统一”⁽²¹⁾。

其次来看政治环境，它主要包括统治联盟的构成、政局稳定性、国内政府间关系及公民参与度，等等。在一党制下，统治联盟的构成往往长期不变，故此政局较为稳定，政策延续性强且执行效率高，但易造成党政不分、监督乏力的弊病。在两党制和多党制下，统治联盟的变动会使政策因执政党的更迭而发生较大变化，但反对党的存在对于强化执行环节的监督也有其积极意义。我国实行的多党合作制既有利于政策的相对稳定，也有利于发挥民主党派的参政议政作用来强化对执行失误的监督。当然，稳定不是唯一的政治价值，实践中，政府的有效治理还应注意吸纳公众参与政策的制定和执行，以推进民主行政的发展。对实行不同结构形式的国家来说，处理好纵向的政府间关系也是执行过程中非常重要的内容。没有不同层级政府之间的密切合作，许多政策就无法得到有效执行，或者即便执行也只是表面上的，亦即是所谓“上有政策，下有对策”。

最后来看文化环境，它主要包括社会大众的传统习俗、心理倾向、文化价值观和道德意识，等等。从根本上说，这些内容决定着社会大众对政策执行的态度：如果所执行的政策符合大众的习俗和文化价值观，那么他们就会采取支持态度，或至少是不持抵触情绪；相反，如果所执行的政策与主导性的价值观念和文化习俗相违，那么大众就会持不支持的态度，甚至出现对抗性的不合作行动。20世纪70年代末，恢复高考制度曾受到普遍的欢迎，很快全国570万考生就在同一时刻走进了高考殿堂；而20世纪80年代末的福利房改革却因为改变了大多数人住公家房的生活模式而成为执行方面难度极大的一项政策。再比如，“我国农村推行的家庭联产承包责任制的政策，之所以得到顺利实施，并在短时期内取得了卓著的成效，其原因就在于该项政策适应了现阶段我国农村生产力发展的水平，反映了农民的愿望和要求，因而得到了广大农民的热烈拥护和积极支持”⁽²²⁾。