五、政策工具

任何政策方案都可以被看做是由一系列政策工具构成的，而执行也就是把这些工具应用于不同的政策问题。那么，什么是政策工具呢？通俗来讲，政策工具就是政府借以推行政策和实现政策目标的手段，是政府在贯彻实施政策时拥有的实际方法和措施。政策工具的研究最早始于经济学家，他们所探讨的工资、价格和社会保险福利水平等均被看作是政府的政策工具，后来一些法学家和政治学家又从不同角度扩展了政策工具的研究。在相关文献中，最引起学者们关注的问题主要为：政府可加利用的政策工具有哪些？影响政策工具选择的因素是什么？怎样评估政策工具的效果？政策工具与它在其中发挥作用的社会政治环境关系如何？这里限于篇幅，我们着重介绍上面的第一个问题，毕竟对其他问题的回答都要建立在了解不同政策工具的性质、优缺点基础之上。

根据豪利特和拉米什的看法，政策工具可以根据国家干预程度的高低而划分为自愿性政策工具、混合型政策工具和强制性政策工具。⁽¹²⁾

1．自愿性政策工具

自愿性政策工具的特征是不受或很少受政府影响，期望中的任务是在自愿的基础上完成的，这种类型的工具包括社区、自愿性组织和市场。

（1）社区。社区通常是集中在固定地域内的家庭间相互作用所形成的社会网络，它可以协助政府照顾长期残疾的人员或者老年人，而所需的只是政府对其的授权或提供的少量补贴。不过，社区无力应对复杂的经济问题，在大多数时候它只能充当其他工具的补充。

（2）自愿性组织。自愿性组织是一些自发成立以承担非盈利性职能的行为组织，非公立慈善机构、环境保护团体等是其典型代表。尽管自愿性组织在提供公共服务方面常常有高于政府的效率，而且有利于发挥推动公众参与和社会团结的积极作用，但其发展可能会面临经费来源不足及制度环境的制约。

（3）市场。市场是最重要也是最具争议的自愿性工具，它是有效提供绝大多数私人物品及有效配置资源的最有效率的途径。世界上绝大多数的国家都在一定程度上依赖市场，但在公共物品提供、克服外部性、遏制垄断和推进公平方面市场亦有其局限的，故此市场亦非万能的，它的作用发挥最终是以政府的强制权力作为后盾的。

2．强制性政策工具

强制性政策工具直接作用于目标个人或公司，后者在响应措施时只有很小的或没有自由裁量的余地，这种类型的工具包括管制、公共企业和直接提供。

（1）管制。管制是由政府机构制定并执行，直接干预市场配置机制或要求某些个人或机构履行一定行为的程序、规则或行动方案。管制可以针对经济问题或社会问题，它的优越性在于所需信息较少、预见性强、规则明确、花费较低，但它也可能削弱竞争、遏制创新和技术进步、缺乏灵活性，而且强制成本比较高。

（2）公共企业。公共企业是有一定程度公共所有权、受政府不同程度控制或直接管理的那些企业。作为政策工具，公共企业为政府提供了不少便利，比如提供了某些成本过高或预期收入低但又为民众所需的必要物品和服务，信息成本比自愿性工具和管制更低，且其利润可以充实公共基金以应付公共支出。然而，公共企业常常易于脱离政府控制，它们不必应对竞争压力，故此往往低效运行，还将低效率的成本转嫁给消费者。

（3）直接提供。直接提供是政府最基本的也是使用范围最广的工具，在实际生活中，国防、外交、消防、教育、公共土地管理等都是通过这种形式完成的。直接提供的信息成本也较低，而且可以避免间接提供下的讨论和协商等很多麻烦，不过它的适用范围在很大程度上要依赖政治的考量，而且缺乏竞争同样使其成本易于偏高。

3．混合型政策工具

混合型政策工具兼有前述两类工具的特征，它在允许政府将最终决定权留给私人部门的同时，可以不同程度地介入非政府部门的决策形成过程，通常属于此类工具的有信息与劝诫、补贴、产权拍卖、征税和用户付费。

（1）信息与劝诫。信息发布指政府向私人和公司传递信息，以希望他们按照政府的意愿改变他们的行为；劝诫同样意在改变人们的偏好或行为，但还要求政府更多地在说服教育方面多付出努力。信息和劝诫的主要作用是让公众获得足够的与问题有关的信息，以避免其扩散，它几乎不需要财政支持或官方强制执行，所以代价很小。然而，当发生危机或需要采取紧急措施时，信息和劝诫就显得太软弱了。

（2）补贴。补贴指政府主导下的各种形式的财政转移，如直接的赠款、税收激励、消费券、政府低息贷款等，其目的是要鼓励政府所支持的某些行为。补贴作为政策工具较为灵活，管理和贯彻成本较低，在政治上也更易于被接受，但它需要占用大量的公共基金，且在确定额度方面有很高的信息搜寻成本，更棘手的是政府一旦采用了某种形式的补贴就很难再取消。

（3）产权拍卖。产权拍卖指政府通过创造稀缺资源消费权市场，使价格机制发挥作用，而那些想使用稀缺资源的人必须在拍卖市场为有限的供给竞价。产权拍卖可以适用于污染材料和土地的使用，以及汽车牌照的持有等。它易于操作，灵活性也强，还是政府重要的财源渠道，不过它也可能鼓励投机，并存在一定程度的不公平。

（4）征税和用户付费。征税是任何国家都会使用的一种由个人或公司依法向政府支付的强制性工具。用户付费指政府通过对某种行为定价，并要求行为者必须按价支付的办法来体现自己的意愿。虽然征税和用户付费都可以用于其他目的，但一般人们更关注的是其作为约束并对不受欢迎的行为进行惩罚的作用。征税在抑制吸烟、酗酒、赌博等行为以及用户收费在控制污染等外部性问题方面的功能是有目共睹的，它迫使公司和个人为降低成本而寻求替代品或改变行为方式，并因而也促进了公司创新，但要确定合理的税、费水平必然需要大量的信息，而且它们执行起来不方便，可能导致管理成本过高。

总体而言，20世纪八九十年代以来公共政策工具研究的兴起反映出人们不仅仍然对政府应当做什么争论不休，也越来越关注政府是怎样做其所应当做的。因此，“为了有效地制定政策，政策制定者必须理解他们自己可能采取政策工具的范围，同时也理解在这些不同政策工具之间存在的某种差异”⁽¹³⁾。虽然强调政策工具的重要性本身是工具理性的一种体现，但把它看作纯粹技术性的问题无疑是错误的。人们不仅常常会围绕政策工具的选择而展开激烈的政治争论，而且政策制定者在追求其目标时可以控制的工具也会限制其战略选择。

对外经济政策的工具：六国的比较⁽¹⁴⁾

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