三、政策执行研究的兴起

政策执行研究的兴起既是政策科学不断发展的必然结果，也是源于政策实践的需要。

1．政策科学的发展

政策过程是一个完整的过程，既包括政策的制定，也包括政策的执行、评估及调控。然而，人们对政策执行重要性的认识，一开始并不是很清楚的。在政策科学形成之初，理论家们关注的焦点一直集中在政策的制定上，如何改进政策制定和优化政策制定系统被认为是更为根本性的问题。后来伴随着政策科学走向成熟，学者们才日益认识到，政策制定与政策评估之间有个环节被遗漏了，那就是政策执行，它是政策过程的重要一环，是有效解决政策问题的关键。这种转变始自20世纪70年代，当时以威尔达夫斯基和普雷斯曼为代表的一批政策学者开始对执行中的问题感兴趣。他们写下了经典的《执行：联邦政府的殷切期望是如何在奥克兰市落空的》，通过个案分析强调了政策执行对政策效果所具有的重要性。他们还指出，要使政策科学从理论的科学成为行动的科学，就必须研究政策执行问题，以便在政策制定与政策执行之间架起桥梁。

威尔达夫斯基和普雷斯曼并不是最早也不是唯一对政策执行感兴趣的人，早在若干年前威尔逊就曾谈到过，执行一项政策要比制定一项政策困难得多，而且政策制定与行政管理的关系也一直是政治学研究的传统主题。不过，在他们之前的大多数政策研究者是把政策转化为行动的过程看作理所当然而不值得加以研究的，这的确有其局限性。相比之下，威尔达夫斯基和普雷斯曼的著作不仅促使政策执行问题成为热点问题，而且推动了一系列研究范围的发展，包括“政策执行的理念和范围、政策执行模型、政策执行与政策制定的关系、政策执行的障碍及其克服、政策执行的有效性、政策执行的科学方法、政策执行的艺术和技巧等等”⁽⁸⁾。当然从根本上说，政策执行的研究之所以受到重视，是因为实践中不执行和执行失败的现象越来越多，导致所制定出的政策达不到应有的收效。

肯尼迪总统与设在土耳其的导弹

美国总统被视为世界上最有权势的人，然而与世界上其他国家的最高领导人一样，他也不能保证自己的决策总是得到及时而有效的贯彻……

早在1961年，肯尼迪总统就曾要求国务院同土耳其就撤走在该国的雷神导弹达成一项协议，因为雷神导弹显然已过时了，美国在地中海的北极星导弹潜艇将为土耳其提供大得多的保护。在总统的坚持下，国务卿腊斯克在1962年春北约组织开过会后向土耳其代表提出了这一问题。土耳其表示反对，这个问题只得暂时放一放。

1962年，当时，腊斯克在欧洲，肯尼迪总统又提出这一问题。国务院告诉他说，他们觉得向土耳其催促此事是不明智的。但是，总统不同意。他要撤走这些导弹，即使因此而使其政府引起政治问题也在所不惜。国务院代表又同土耳其商讨这一问题，但是，在发现他们仍然表示反对后，就没有继续进行下去。

总统则认为他是总统，而且他的意愿一经表明之后，人们就会加以贯彻，导弹也会撤走了。因此，他没有把这一件事放在心上。然而，在古巴导弹危机期间他终于知道，对于这件事没有追究到底，已使这种过了时的放在土耳其的导弹成了捏在苏联手里的把柄了。虽然危机最终得以解决，而美国也于次年撤走了那批过时的导弹，但整个过程告诉人们：官僚机构并非只是顺从的执行工具，其自主性亦是不容低估的。

2．政策实践的需要

20世纪60年代中叶，继肯尼迪之后而任美国总统的林登·约翰逊提出了一个很好的贯彻了公平理念的伟大社会构想，其内容可谓是包罗万象，从创造美好的城市环境到治理污染；从向贫穷开战，增加就业机会，到强化社会保险和救济；从普及教育到公民权利；从开发农村到修筑高速公路；从“抚育孤儿”计划到关爱老年人……总体上看，这一令人炫目的计划深得人心，而且的确取得了很大的成就。不过，人们也发现许多政策项目并没有取得预期的结果：有的制定了没执行，有的在执行中走了样，有的严格执行了但由于过于僵化而导致了非预期性后果——比如越来越大的福利项目产生了一个完全依赖政府而放弃工作愿望的群体。这些都促使人们去评估政策，并寻找政策执行方面的原因。

与《执行》一书所提供的理论观点相伴，20世纪60年代的政策实践也证明：政策失败常常不应归因于其自身，而应归因于执行环节中出现的差错。比方说，政策不被执行或执行不力可能就是由于所需要的资源得不到及时供应而造成的，正如越战所耗费的大量国防经费本可用于向贫困开战、改善教育条件、普及社会保障、推动医疗改革、加强环保与能源开发等方面一样。故此，政策执行的重要性虽不能过于高估，但在从事方案设计时适当加入执行因素的考量却是必要且极为有益的。“在某种意义上，每项公共政策的实施都可以与苗圃中栽植的幼苗做比较。幼苗可能经历很大的自然变化，其结果可能长成一棵矮小的树，也可能长成一株成熟的树。但是，幼苗一旦载入土中，要想让它照预期成长起来，就需要水、养分和培植。如果对它听其自然而不予置问，这棵幼苗的前途就不确定。”⁽⁹⁾