二、政策执行的重要性

大多数情况下，政策被采纳即意味着有关的政治争论已告一段落，于是就该轮到官僚机构来扮演其在执行中的角色了。然而，政策制定与政策执行之间尽管相互依存，却不是自动的和连续性的关系，毕竟政府做出的只是一种意图的声明。正像多尔贝尔和哈曼德所说，一项政策的发布只是宣告政策运行的开始，若想充分认识实际过程，则必须了解政策发布之后的各个阶段和运行状况。概略言之，政策执行的重要性主要体现在如下三点：⁽⁴⁾

1．政策执行是解决政策问题的根本性环节和基本途径

任何政策都是针对一定的政策问题而提出和制定的，但政策的出台并不等于问题的解决，因为政策执行才是直接的、实际的、具体的解决问题的过程，正如艾利森所指出的那样，在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余90%取决于有效执行。虽然许多人曾倾向于认为一项政策在确定之后就会自然而然地被执行，但这其实是一种不切实际的幻想。反过来说，只要看到问题没能得到解决就总怪罪于政策方案，这也可能是片面的。1954年，美国最高法院在布朗诉托皮卡教育局一案中以9∶0的投票一致通过一项裁决，隔离但平等为违宪宣布，并责令各州应以“十分审慎的速度”改善必要的条件。但是，州和地方对最高法院裁决的抵触残余延续的时间很长，以至于有项40年后作出的研究显示，三分之二的少数民族孩子仍然在少数民族的学校就读。⁽⁵⁾

2．政策执行的好坏决定了政策方案能否实现及实现程度

政策执行的好坏是决定政策方案能否及时、有效、不打折扣地实现的关键要素。如果政策执行得好，政策方案中所规定的任务就可以圆满地完成，甚至还可以由执行者创造性地执行活动弥补政策规划的不足，提高政策的效益。政策执行得不好，则可能会使政策试图解决的问题更加恶化，或者与政策目标背道而驰。因此，政策制定者不能只专注于探讨所出台的政策本身是否针对亟待解决的问题，是否属于良善的政策，还必须加强对执行环节的监督。在实践中，执行的些许偏差常常会给政策方案带来灾难性的影响，这就是为什么有人会说：“即使在成功地完成一项新事业所需要的任何一个步骤的成功可能性都是90%的环境中，也总共只需经过七个步骤，就会使最后成功的可能性低于50%。”⁽⁶⁾

3．政策执行活动及其效果是后续政策制定的重要依据

根据政治系统论的观点，政治系统输出的政策在付诸实施后将对环境产生作用，并通过反馈而将新的信息输入政治系统，以作为今后制定新政策或进行政策调控的参考和依据。因此，政策执行对检验政策方案是否完善具有积极作用，政策方案的局限性只有通过执行活动才能够更为清楚地反映出来。从某种意义上讲，我们面临的社会现状就是过去无数项政策和现行政策实际发挥影响而形成的结果，而要制定和执行新的政策也必须充分考虑前一项政策的后果。有些时候，甚至新政策的需要本身就源于既往坏政策带来的恶果。“那种把政策过程看成是在什么事情也没有发生过、没有任何先决条件的沙漠孤岛上开始的，并以此为基础来构建政策过程模型的做法是愚蠢的”⁽⁷⁾。