一、政策执行的含义

政策执行是公共政策过程中的实践环节，是将已经制定好的政策方案的内容付诸实施的过程。对政策执行的含义，政策科学学者从不同角度作了界定，其中有代表性的主要为两派观点，即行动学派的观点和组织理论学派的观点，下面分别作些讨论。

1．行动学派

行动学派的政策学家包括琼斯、爱德华兹和霍恩等人，他们皆认为政策执行是一种活动或行动的过程，在此将其定义列举如下。琼斯认为：“政策执行乃是将一种政策付诸实施的各种活动；在诸多活动中，又以解释、组织和施用三者最为重要。”爱德华兹等人认为政策执行是指一系列的“发布命令、执行指令、拨付款项、办理贷款、给予补助、订立契约、收集资料、传递信息、委派人事、雇用人员、创设单位”的活动过程。霍恩等人认为：“政策执行指公私人民或团体为了致力于先前政策决定所设立的政策目标的实现而采取的各项行动。这些行动可以归为两大要项：一是将政策转化成为可以运作的努力；二是为实现政策所确定的目标而作出持续的努力。”⁽¹⁾

上述这些观点抓住了政策执行的本质内容，把握住了政策执行的最基本特点，即将抽象的政策目标和规范转化为具体的行动。但是，其局限性也是很明显的：一是政策执行的研究不只是一种变迁的研究，研究其如何被引发和如何发生，而且也是对政治生活结构的一种微观研究，即研究政治系统内在、外在的组织如何推行它们的事务及彼此间的交叉影响；二是行动学派忽略了政策目的与手段之间的相互影响，因为执行政策所采取的各项行动并不一定与政策目的达成之间拥有必然的因果关系，何况政策环境在不断变迁，政策目标亦可能因情势而变动；三是行动学派忽略了对行为主体的研究，其所持有的政策执行机构及人员必然会严格顺应政策目标的假定未必能够成立。

2．组织理论学派

组织理论学派的政策学家包括艾利森和唐斯等人，他们强调组织在政策执行中的作用和特点，其主要观点包括三个方面：第一，组织是政策执行的主体，执行的行动环节主要由组织来完成，研究执行必须充分了解组织的运作。故此，C．P．斯诺和L．特里林曾说道：“只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政策，也才能知道它在执行中是如何被调整和塑造的。”⁽²⁾第二，组织的设置、特点、运作、沟通和内部结构等都影响政策的有效执行，而负责执行的组织其正式与非正式的属性也往往影响到该组织执行政策目标的能力。第三，组织的研究可以从政策执行的角度反映公共政策的过程和特征，要想通过执行研究更广泛、深入地反映生活，就必须研究执行组织，研究官僚机构。

毫无疑问，组织理论学派的看法有其可取之处，比如将官僚制运作、组织发展和组织冲突列入到政策执行的研究之中，可以使我们对政策执行的认识更加全面；而强调执行者对政策执行的重要作用，以及其不只是机械的执行和顺从，亦有分析、预测、调节、创新的能力，这也更符合事实。然而，过于强调政策执行机构本身的研究可能会模糊对政策执行过程的分析，遗漏掉一些有意义的结论。与此同时，尽管政策执行者在执行过程中可发挥能动作用，但政策目标达成始终是执行的出发点，完全无视政策目标与行动方案之间的联系是错误的。

既然行动学派和组织学派的观点都各有其优点和局限性，那么借鉴林水波、张世贤的看法给政策执行下一个综合性的定义或许是更为恰当的：

政策执行是一种动态的过程，在整个过程中负责执行的机关与人员组合各种必要的要素，采取各项行动冀以成就某特殊的政策目标。⁽³⁾