四、政策合法化与政策法律化

如上所述，政策合法化不能等同于政策法律化，那么政策法律化是指什么，需要哪些条件，与政策合法化又有怎样的联系和区别呢？

1．何为政策法律化

政策法律化又称为政策立法，指享有立法权的国家机关依照立法权限和程序将成熟、稳定而又有立法必要的政策方案转化为法律的过程。对此界定，应当注意这样几点：

第一，政策法律化中的法律需作广义解，既包括宪法、基本法律和一般法律，又包括行政法规、地方性法规和规章等。

第二，政策法律化的主体指享有立法权的国家机关，如在我国就包括全国人大及其常委会，国务院及各部委，省、自治区、直辖市、省会市、自治州首府所在市，国务院批准的较大市、自治县的人大及政府。

第三，政策法律化并非只是以法律形式对政策加以认可，还涉及法案的起草、审议、修改、废止、补充等一系列立法活动。

2．政策法律化的条件

政策法律化是有条件的，并非所有的政策都可以法律化。通常情况下，公共政策只有具备以下基本条件才需要也才能转化为法律⁽¹⁹⁾：

第一，对全局有重大影响且有立法必要的政策。所谓对全局有重大影响，是指对国家经济社会发展和国民生活具有重要影响力。而所谓有立法必要，是指既反映民众诉求和针对特定问题，又拥有所需资源。这类政策一旦定型化、条文化和规范化并取得法律的约束力，就可以获得全社会一体遵行的效力。

第二，具有长期稳定性的政策。法律虽然也属于政策的一种，但其功能在于调整和规范比较稳定的社会关系，因此不能朝令夕改。而有些主要发挥导向功能的政策则灵活性更强，比如像民族、宗教领域中的许多政策因其涉及人的情感和信仰，故可用政策来加以引导而不宜由法律的方式来做硬性约束。

第三，相对成熟和有效的政策。法律的稳定性要求其条文规定最好是相对成熟或被证明是行之有效的，因此在制定法律的条件尚不成熟时，有些方案应先以政策的形式出现，在实践中反复修改、完善、试行，之后才通过政策立法的形式上升为法律。不成熟的政策过早上升为法律会造成危害性后果。

3．政策法律化与政策合法化的联系与区别

基于前面对政策法律化和政策合法化的认识，我们会发现，政策法律化是政策合法化的一种重要而又特殊的形式，并且两者在当代中国的政治实践中往往是相同一的过程。这其中的缘由很简单：既然目前的政治统治被认为是具有正当性的，那么按法定程序且经法定主体所立之法也就会因此而常常倾向于被看作是合法的，更何况所立之法本就是成熟而稳定的政策方案，体现出的是其在解决政策问题上的有效性。然而，这种主观的印象不应模糊掉我们的客观判断：专制社会里的法律常常是无合法性可言的——统治者的个人好恶就左右着法律，正所谓“恶法非法”。所以说，合乎法律只是legality，而合法性却为legitimacy，后者是更高层次的，缺乏合法性支撑的合乎法律是无意义且不值得追求的。

那么，政策法律化与政策合法化之间主要有哪些区别呢？首先，从目的来看，政策法律化的目的是要使选定的政策方案能借助国家强制力这一后盾而约束所有的政策对象，亦即必须强制他们服从；而政策合法化的目的是要使政策获得合法性，增强民众对政策方案的心理认同感，减少抵触和对立的情绪。其次，从主体来看，政策法律化的主体是拥有立法权的中央和地方国家机关；而政策合法化的主体还包括各级党组织及其他一些制定和执行政策的政府机关。最后，从程序来看，政策法律化是一种立法活动，需要遵守相关的立法程序；而政策合法化不限于立法程序，不仅未立法的政策需要合法化，即便是法律化后的政策也仍要通过政策宣传等来继续合法化活动。