三、政策合法化的含义

懂得了什么是合法性之后，政策合法化也就容易搞清楚了，因为政策合法化就是政策取得合法性的过程。不过，要准确地把握政策合法化的科学含义，先了解一下国内学者们的看法将是有益的。

1．国内学者对政策合法化的看法

国内学者包括一些港台学者曾力求给政策合法化下一个较严格的定义，虽然他们对政策合法化主体、对象范围、适用程序等的认识不一，但大多数人都是从立法的角度来解释政策合法化，例如大陆学者张金马认为：“政策合法化是指经政策规划得到的政策方案上升为法律或获得合法地位的过程。”⁽¹⁵⁾台湾地区学者朱志宏也认为：“政策合法化就是赢得多数立法人员对政策方案的支持。”⁽¹⁶⁾

很显然，从前面对合法性的介绍可以看出，此类把政策合法化简单地与立法过程相联的看法是有问题的。首先，某些非立法主体如我国的执政党中国共产党同样拥有政策制定权，它们所制定的政策虽然不是法律但也可以具有很高的合法性，比如某些象征性的政策。其次，把法律看做天然合法的将无法从根本上区分政策合法化和政策法律化，毕竟法律并非一出台就必然带有合法性，而现实中也的确有少数合法性不高的法规或规章因遭到民众反对而被废止。

政策合法性：城市容纳费的征收

1994年9月，╳╳市人大常委会通过《征收城市容纳费条例》，规定今后凡经批准迁入该市的常住人口，按每人1～10万元五个档次的标准征收城市容纳费，其理由为：人口迁移增长是导致╳╳市人口数量增长过快的重要因素，它使水、电、热、道路交通、邮电通讯、教育卫生、住房等方面的紧张状况有增无减，给经济建设和公众生活带来了很大困难。

由于这次以地方性法规形式来征收城市容纳费尚属全国首例，因而引起了广泛的争议。反对者主要来自两个方面：一是毕业生。对于毕业后想迁入或留在╳╳市的学生来说，容纳费的征收显然是他们不愿意承受的，而且它对毕业生就业市场的供需情况也有很大的不利影响；二是来自毕业生的接收单位，特别是经费来自中央财政的那些高校、机关以及国有企业，而一些民营高科技公司也不愿意拿出那么多钱来接纳人才。许多学者也持反对意见。他们认为╳╳市人口压力主要来自众多的流动人口，要控制人口增长应该把精力放在对于流动人口的管理上。

在众多的反对和压力面前，同年11月╳╳市政府不得不推出《容纳费减免征收试行办法》，次年1月又进一步推出针对高校毕业生的减免办法。由于减免后的容纳费征收与开始时所推出的政策有很大出入，且该条例实际上也没有在生效期到达后得到严格实施，因此可以说╳╳市的以限制人口为目的的征收城市容纳费政策遭到了失败。

从政策合法性角度看，该政策之所以失败，主要有三个方面的原因：首先，╳╳市在制定该条例时，没有征求与其直接有关的方面的意见，如毕业生的意见、用人单位的意见等。这是该条例虽然获得几乎全体一致的通过，但是却遭到强烈反对的重要原因。其次，宣传不得力，没有动用有关宣传工具进行广泛的宣传。相反，从条例出台到生效期间，该市的许多报刊发表了各方面的不同意见。最后，条例本身存在一些不合理的问题：无法实现控制人口增长的目标；阻碍人口流动；存在很大的不公平性；有着强烈的地方保护主义色彩。

2．政策合法化的科学含义

所谓政策合法化，事实上是指政策制定主体为使选定的政策方案获得人们的认同，而通过一定程序对政策进行审查、批准、公布和宣传的过程。这个概念的外延和内涵可以从如下几个方面来把握：

第一，所有的政策都有其合法化的过程。政策的合法化并不仅限于中央政策或全国性政策，也不仅限于法律形式的政策，在实践中地方政策和其他形式的政策都需要合法化，以利于政策对象的服从。

第二，政策合法化是一个有目的的、持续的活动过程。其目的就是要使被采纳的政策更好地获得公众的认可，进而使之更有效地发挥规范和指导人们行为的功能，减少执行时的成本，最终解决面临的政策问题。

第三，政策合法化的主体既是广泛的又是特定的。具体而言，拥有法定权限和特定职权的各级党和国家机关都可以也只有它们可以依照法律规定而在自身权限范围内使相应的政策方案合法化，以发挥其普遍的约束力。

第四，政策合法化的主体和程序会因政策的形式、内容而呈多样化。如“立法机关强调公平、民主，其政策合法化的程序就表现得繁琐、复杂。相对而言，行政机关更强调效率，其政策合法化程序就比较简单”⁽¹⁷⁾。

3．政策合法化的构成

当代许多政策研究者按照琼斯的分类而将公共政策的合法化区分为两个层次，即政治系统取得统治合法性的过程和政策获得合法性的过程。尽管通常来说，我们都把政治系统的统治合法性看做政策合法性的基础，但有时政策的合法性也是政治系统获得统治合法性的手段，比如中国共产党就是先以打土豪分田地的政策而建立政权和赢得民心的。另一些政策研究者遵从戴伊的看法而把政策合法化分解成三个功能活动，即选择一项政策建议、为这项政策建立政治上的支持，以及将它作为一项法规加以颁布。

在这里，我们认为政策合法化包括三个方面，即政策制定主体合法性的获得、政策制定程序合法性的获得和政策内容合法性的获得。政策制定主体的合法性往往能借助于长期存在和之前的有效作为而获得，但不同适用范围和不同类型的政策会要求不同的合法化主体。政策制定程序的合法性需要靠宪法、法律、惯例和制定政策时广泛的公众参与来保障，有人甚至认为“所谓公共政策的合法性，在国家民主政治法统已经确立的基础上，主要是指制定和执行公共政策的程序必须符合一切适用的法律规范”⁽¹⁸⁾。政策内容合法性的获得既依赖前两者，也需要卓有成效的政策宣传，但最终取决于政策本身是否能为大多数社会成员带来利益。如果不能服务于公众，无法解决公众所面对的问题，那么这样的政策是没有合法性而言的。