三、影响政策采纳的因素

某项政策是否会被采纳，往往取决于多种因素，其中最值得注意的当属政策制定者、政策质量及政策作用对象。

1．政策制定者

公共政策最终是由人来制定的，因而人的因素特别是政策制定者的人数和价值偏好对某项政策能否被采纳至关重要。首先，政策制定者如果只是一个人，那么责任归属就将很明确，而政策的形成也不需要经过复杂的程序，此时他可以单凭自己的意愿和判断力就决定是否采纳某项政策。反之，政策制定者如果是多个人，那么不同个体之间就必须通过商谈来就政策的必要性和可行性达成一致意见，此时政策争取到的支持越多，它被采纳的可能性也会越大。其次，政策制定者持有的价值偏好是其所想要实现的政治抱负的源动力之一，因而某项政策只有在与之相符时才可能得到认同和被采纳。大多数政策制定者都会近乎本能地排斥某些类型的政策方案，“譬如，倾向于保守或稳妥的人对于较为激烈的政策建议在潜意识里就难以接受。再譬如，相信甚至崇拜国家能力的人，在对付通货膨胀一类经济问题上，通常倾向于使用行政性的国家干预方式解决问题，深信市场机制的人则会倾向于使用经济性的国家干预方式解决问题”。⁽⁵⁾

拒发救济金的胡佛总统

1929年3月4日，埃尔伯特·胡佛宣誓成为美国第31任总统，他告诉冒雨观看就职演说的50万首都居民和无数广播收听者说：“美国几百万个家庭生活在幸福和机遇之中。”然而，半年之后大萧条就来临了，金融市场开始瓦解而失业率则在攀升。雪上加霜的是，第二年夏天，就在工厂企业艰难挣扎的同时，一场历史上从没出现过的干旱降临在美国的心脏地带。

面对不断恶化的经济形势，国会议员和州长们恳请给予更多的联邦援助。可是，胡佛对经济危机的政策，不管是对干旱州还是整个美国，都反映出对什么都管的联邦政府的憎恨和对“当地政府负责”的一种信仰。更重要的是，他坚信私人给予的传统，对于在贵格派博爱思想熏陶下长大的他来说，由政府来提供救济是难以想象的。假如援助来自华盛顿，他认为就会损害接受救济人的品性，而且会让愿意奉献爱心的人失去机会，在胡佛看来穷人应该一直依赖并感激他们的富人邻居。

尽管批评的浪潮不断高涨，但胡佛总统仍不为所动。他在收音机里说：“没有任何政府的行动、经济理论、经济计划或工程可以取代上帝赋予每一位男女帮助他们的邻居的责任。”他还对国会说：“我反对任何直接或间接的政府救济金。我国人民正在按照美国方式对付贫困。”在多次否决救济金法案后，公众信任已无法挽回，于是在1928年的选战中曾赢得40个州的胡佛，在1932年的选战中最终因只赢得6个州而导致谋求连任的努力失败。历史学家H．G．沃伦就此评论道：“正是胡佛拒绝用直接救济金的方式运用联邦资源使他失去了1932年选举。”

2．政策质量

政策质量是影响政策采纳的另一重要因素，毕竟所有的政策制定者都不会希望看到自己所采纳的是质量不高的政策，那样做不仅会造成巨大的资源浪费，也有损于其作为公共官员的声誉。政策质量是高还是低可能会有多种标准，比如政策目标是否合理，政策实施计划是否明确，政策资源的配备是否充分，政策预期的收益是否足够大，政策是否有助于推进公平正义，等等。但是，上述这些内容都可以简单地归之为“公共利益”，正是它构成整个政策制定过程的最终归宿。虽然说自利的理性经济人的假定被一些公共选择理论家大量地运用于分析政客和官僚的行为，但是那些想要持续任职的人事实上是不能无视公益的——尽管“热心公益的人当然可以对良好公共政策的实质是什么持有不同的意见”⁽⁶⁾。政策制定者最终需要向人民负责并接受其定期的评判，这一事实决定了他们必须对规划所得的政策方案进行仔细的再分析和再审查，并特别把好政策质量关。从某种意义上来说，政策质量是与他们的政治生命相连的，只有民众因政策而得到实惠，这种生命才会延长并显现出其意义。

3．政策作用对象

政策作用对象指的是政策所要发生作用的社会成员，亦即受政策规范和制约的目标群体。在实践中，因为政策的层次、范围各有不同，所以政策作用对象也会有多有少。党和政府的总政策、基本政策发生作用的范围最广，几乎所有社会成员都要遵从它，职能部门的特殊政策和地方政府的政策法规发生作用的范围则更狭窄，只涉及某些行业的从业人员或某些地区的居民。政策制定者在考虑是否采纳某项政策时，常常要想想它是否会给政策作用对象带来极大的不便，以及是否会导致抵触情绪。虽然大多数政策作为规范人们行为的准则都需要行为的调适，但总体上看“某种政策之所以出台，是以一定社会历史条件下的社会成员的认识程度和接受能力为前提的。如果某种政策受到人们的普遍赞成和支持，它就很容易转化为政策规范，如果受到强烈的反对，即使制定政策也很难维持和执行”⁽⁷⁾。在有些时候，我们还可能发现，某个方案被采纳不是因为其效益更大，或者可行性更高，而是因为所处的环境使其获得了大多数政治力量的支持。从这个意义上讲，“政策产出通常是制度化过程和非制度化影响的结果”⁽⁸⁾。