四、方案择优

方案择优指在若干经过评估而具有可行性的备选方案中选出一个最优的或相对满意的方案。很显然，如果备选的各种方案优劣明确，择优就比较容易进行。但是，由于政策问题的复杂性，实践中往往不存在只有利而无弊的政策方案。因此，政策方案择优的结果，不可能是理想化的最优，只能是现实可能的最优。在有些时候，择优还表现为一种综合过程，即以较好的方案为蓝本，吸收其他方案的长处，综合出一个新的较为满意的政策方案。方案择优过程通常涉及如下几个方面的具体工作：

第一，综合比较成本与收益，力争挑选出能最大限度实现政策目标，经济社会效益最好，消耗的政策资源、实施风险及副作用尽可能少的政策方案。一般来说，政策方案的收益不仅包括物质收益，还有精神收益，而方案的实施成本除了经济费用，也还有社会代价等。在这种情况下，有时要对所消耗的各种费用和付出的代价换成统一的具有可比性的计量方法来进行比较；有时必须对评估因素加权，选择加权平均数比较大的政策方案。然而，无论如何，此类计算都会是非常困难的，特别是当涉及人的生命和尊严时，伦理的考量也会在其中起着重要作用。第二次世界大战末期，杜鲁门总统被迫面临是否对日本使用原子弹的重大抉择，他要求当时被称为“临时委员会”的一个机构向他报告原子弹的使用在政治、军事和科学各方面将会产生什么问题。以奥本海默为首的一些科学家最终认为：“要是立即在军事上使用它，就能拯救美国士兵的生命”、“结束战争”，而“技术示威不大可能结束战争；除了直接在军事上使用外，我们找不到其他替代办法”。虽然使用原子弹轰炸的确带来了立竿见影的效果，很快导致了日本战败投降，但直到二战结束很久之后仍然有科学家对此决定表示遗憾并坚持技术示威是可行的。

第二，广泛听取群众、专家和各方面的意见，集思广益，博取众长，逐渐形成决策者对抉择标准的共识，以提高方案择优的科学性。任何方案的抉择都必须有统一的标准，这里主要强调的是价值标准。正如罗伯特·达尔所说：“选择一项政策意味着你既有规范性的标准又有经验性的判断。因为当你选择一项政策时，你就是试图走进一个你认为是可取的目标，因而你就不得不对达到那一目标的各种可能的方式做出判断，并判断某种方式的难易程度。一项好的政策是你认为值得付出代价达到最佳境界的途径。”⁽¹²⁾然而，抉择标准的统一是要以充分的协商和良好的沟通为基础的，没有之前各方观点的充分表达，共识就很难形成，也就不能说明何者为更优。中国自十一届三中全会以来，党和国家机关已经形成了一种制度，即在每个政策制定之前，都要认真听取和考虑民主党派和无党派人士的意见，并取得了很好的效果。举例来说，祖国大陆一系列惠台政策措施的制定、出台等都凝聚了台盟代表、委员的心血和工作成果。2007年全国人大、政协会议期间，台盟中央、盟员中的人大代表和政协委员围绕保护闽南文化、推动闽台文化交流所提交的大会发言、建议和提案议案，最终在中共中央、国务院有关部门和台盟的大力推动下，国家级“闽南文化生态保护实验区”挂牌启动。

第三，提出最佳的政策方案建议，并对其进行最后的修改与完善，以增强可操作性，然后按照特定的规则、程序和方法来实现最终的方案抉择。政策规划的最后一步是提出最佳政策方案建议，这是非常关键的一步，必须精心组织。政策建议报告应当写得条理清楚，重点突出。一份政策建议报告一般包括下列内容：对政策目标的阐述，政策方案的必要性、政策方案的可行性和预定效果，在实施过程中可能产生的其他影响及其解决办法，对其他政策方案的阐述和比较；替代方案的形式和内容，等等。在必要时，还应该请有关方面的权威人士签署审核意见。⁽¹³⁾在最佳方案呈报上去之后，直接决策者会根据特定的规则、程序和方法来做出最终的抉择。如果实行的专制政体，那么一切取决于统治者个人的好恶；如果实行的是民主政体，那么决策者常常是一个机构，比如委员会或内阁，而它可能遵循全体一致同意原则、多数决原则、淘汰投票原则等来实现方案的择优。全体一致同意原则指全体参与抉择的成员必须完全一致地同意选择某个政策方案才能通过，于是一票即可否决；多数决原则即少数服从多数，这意味着哪种方案得到的赞成票最多即获选取；淘汰投票原则即由参加投票的集体成员对其认为可以舍弃的政策方案投反对票，得票最多的方案就被淘汰直达最后一个得票最少的方案被选择出来。

以上介绍了政策规划的四个主要环节。需要注意的是，实际的政策规划过程并非一个单向线性的过程，而是一个双向多阶段的反馈系统。在系统运转过程中，当某些步骤出现问题时，系统就会跳回到前一步骤，或直接返回程序的起点，通过不断反馈、调整和总结，规划出最终的政策。

思考题：

1．试举例说明政策规划为何是技术性与政治性的统一。

2．简要谈谈类比式规划的含义及其优缺点。

3．对外关系协会是美国外交政策的重要规划者，请通过网络检索了解其所规划过的政策有哪些？

4．在荷兰等少数国家，安乐死已被合法化，而大多数国家却视其为非法，试从政策目标的规范性角度加以分析。

5．在规划时应及时淘汰明显不切实际的方案以减轻工作量，然而有时最先被排除的方案又在事后被证明最为有效，如何才能处理好这两者的关系？

6．方案设计应当完备和无遗漏，请以当前中国普遍存在的餐馆逃税问题为例看看你能设计出哪些可行的方案？

7．新中国对民族工商业改造实行“和平赎买”政策，试收集资料对当时这一政策方案的成本和收益进行评估。

8．武汉市从2002年率先在全国设立社区空调纳凉点，但其效果差强人意，请查阅资料后重新对这一政策方案进行可行性论证。

【注释】

(1)均参见林水波、张世贤《公共政策》，台湾五南图书出版公司1982年版，第142～143页。

(2)张国庆：《现代公共政策导论》，北京大学出版社1997年版，第149页。

(3)［美］E．R．克鲁斯克、B．M．杰克逊：《公共政策词典》，上海远东出版社1992年版，第45页。

(4)参见张金马《政策科学导论》，中国人民大学出版社1992年版，第162～164页；张国庆：《现代公共政策导论》，北京大学出版社1997年版，第155～157页。

(5)［美］托马斯·R．戴伊：《自上而下的政策制定》，中国人民大学出版社2002年版，第51、60页。

(6)［美］卡尔·帕顿、大卫·沙维奇：《政策分析和规划的初步方法》，华夏出版社2001年版，第251～252页。

(7)［美］卡尔·帕顿、大卫·沙维奇：《政策分析和规划的初步方法》，华夏出版社2001年版，第28页。

(8)［美］亨廷顿等：《现代化：理论与历史经验的再探讨》，上海译文出版社1993年版，第347页。

(9)刘斌、王春福：《政策科学理论》，人民出版社2000年版，第211页。

(10)陈潭编著《公共政策学》，湖南师范大学出版社2003年版，第159页。

(11)［英］格林武德、威尔逊：《英国行政管理》，商务印书馆1991年版，第6页。

(12)转引自王传宏、李燕凌编著《公共政策行为》，中国国际广播出版社2002年版，第228页。

(13)刘家顺、王永青：《政策研究方法》，人民出版社2000年版，第191页。