三、方案审议

方案审议指有关机构、团体和人员对围绕某个政策问题的所有备选方案进行鉴定、评估和考察。因为它发生在政策执行之前，所以带有预测分析的性质。规划者应当充分利用所获得的各种信息资料，对每一个政策方案的收益、成本及可能遇到的各种问题进行预测。虽然现代科学预测已经改变了靠占卜、抽签等宿命论方式来预料和推测事物发展未来的做法，而更多地强调科学理论的指导及预测方法、技术的运用，但它仍然只是一种合理的估计和推断。现实中，由于经验材料不准确、理论本身不完善、时间跨度太大、对象本身过于复杂等因素，预测是会出现误差的，规划者应当实事求是地对此加以说明，以避免影响决策者的判断。以相对科学的预测结论为基础，参与审议的人就能够对方案的可靠性、可行性和效果等方面进行评估，并且说明各方案的优缺点。在方案审议这一环节，政策方案的可行性论证是最重要的内容，它大体上包括政治、经济、行政、法律和技术等方面的可行性分析，接下来将分别加以简要叙述。

1．政治可行性

政治可行性即备选方案在政治上为决策机构和政策对象所接受的可能性，有时还包括在国际上被各国政府所承认的可能性。由于现代民主政权的维持及其合法性都源于选举程序，而定期的改选意味着政府政策的好坏最终要靠民众来评判，故此政治可行性的考察显得分外重要。肯尼迪总统曾经对其政策顾问的一项提议作出这样的表态：“我同意你的看法，但我不能担保我的政府也同意你的看法。”没有相关政治力量、派别的支持——至少是不反对，政策方案即使被采纳也会在执行过程中遭遇重重困难。

2．经济可行性

经济可行性即政策方案获得财政资源支持、与国家整体发展相配合并取得政策效益的可能性。如果不能获得为政策目标服务的资源，那么看上去再好的政策方案也无异于是空中楼阁，难以发挥预期效果。同样，效益不高的政策常常不如没有政策，那样的话还能节省人力、物力、财力等政策资源。正因为如此，在政策决定之前必须对政策方案进行经济可行性论证，考虑两方面的因素：“一方面是政策资源提取能力，能不能充分运用自然的抑或人文的资源、国内的抑或国外的资源；另一方面是政策效益获得程度，能不能最大限度地发挥经济效益和社会效益。”⁽¹⁰⁾

3．行政可行性

行政可行性即政策方案能否获得行政机关及人员的充分配合，以保证政策的有效贯彻实施。要想成为一名合格的规划者，在方案审议时就必须对执行力的问题予以充分评估。如果某个备选方案的执行机关和人员素质不高、沟通不畅，又缺乏热情和积极性——当它会给执行机关及人员带来麻烦时就常常这样，或者设计得过于复杂而超出现有行政体系的管理能力，那么规划者要么不推荐它，要么通过更换执行机关和人员来修改之前的方案设计。在实践中，好多政策的失败都是因为没有将行政可行性考虑在内，从而使其实施缺乏必要的组织保证。

4．法律可行性

法律可行性即政策方案是否符合宪法和法律的规定。正如人们常说的那样，存在的就是合理的，但合理的事情不一定合法，许多具有合理性的方案，事实上得不到法律支持，而规划工作却只能根据宪法和法律的规定来进行。2009年3月25日，广东省政府征求网民意见后公布“五一”放假方案，具体为全省5月1日至7日安排放假。之后国务院办公厅发出通知要求各地严格执行国家法定节假日有关规定，不得擅自调休、自行安排，于是27日广东省政府办公厅宣布取消原来“五一”放假七天的方案，新方案严格按照国务院办公室的相关文件执行。这一政策制定过程，其实就很好地说明了法律可行性的重要性。决策者和规划者都应积极发挥法学专家及法律顾问的作用，重视他们的法律建议，以避免非法政策的出台。

5．技术可行性

技术可行性即实现某一政策目标在技术和管理手段上的可能性，或者说政策方案在技术上的可实现程度。任何政策的实施过程，都是同特定的政策环境中的技术水平密切相关的，在进行技术可行性论证时，首先需要对一个国家或地区的整体技术发展水平进行一般性分析和论证，然后对实施某一政策方案所需的技术手段和方法是否具备作特定地分析和论证。对所有国家来说，那些技术要求高的政策都需要作技术可行性的论证，特别是重大的工程项目。格林武德和威尔逊曾这样说道：“任何政府在知道如何实施以前，实际上都不可能作出这样的政策性决定：把某个人送上月球。”⁽¹¹⁾诚哉斯言

人民志愿军抗美援朝

1950年6月25日，朝鲜战争爆发。27日美国总统杜鲁门宣布美军进入朝鲜半岛，同时向联合国安理会提交并通过申请协助南韩的动议案，组成以麦克阿瑟为总司令的“联合国军”。尽管中国政府提出了严正交涉，但美国对中国政府的警告仍然置若罔闻，联合国军越过“三八”线，占领朝鲜首都平壤，并向鸭绿江进犯，严重威胁中国的安全。

面对美国侵略的威胁，面对朝鲜劳动党和政府向中国提出的出兵援助请求，中共中央和中国政府必须做出重大的战略抉择。在当时的情况下，如果中国政府坐视不管，那么韩国必将吞并朝鲜，东北将无法安定，而且在未来将时刻存在美国以朝鲜为跳板侵略中国的隐忧，中国的国家利益将受到极大损害。如果只是给予朝鲜以物资方面的帮助，那么其效果将是非常有限的，朝鲜人民军最终仍将战败。可是，如果中国政府直接以“中国人民解放军”的名义出国参战，那么由于中国人民解放军是国家的军队，是官方的，是国家派出去的，这就等于中国向美国宣战，战争将有可能不断扩大，而战场就有可能延伸到国内。

为了师出有名，又使中美两国从国际法意义上不进入战争状态，中央领导确实煞费苦心。最初毛泽东曾想以“支援军”名义出兵，然而民主人士黄炎培提出：“支援军那是派出去的。谁派出去支援？国家吗？那不等于是向美国宣战吗？不如用‘志愿军’的名义，可以更准确地表达军队的非政府性质，这是中国人民志愿组成的军队！”毛泽东接受了这个意见，而将“支援”两字改写成“志愿”。尽管志愿军使用了完全不同的番号和编制，以表示中国不是向美国宣战，是人民志愿支援朝鲜，是一种民间行为，但在实际上则是现役部队整建制地参战。

以志愿军名义赴朝作战，这是一个重大的策略选择。美国军队后来也承认了“志愿军”这个名字，因为他们害怕把战争扩大，以此表明自己不是和新中国开战，中、美两国还未进入战争状态，以安抚其国内人民及其盟国。关于中国以人民志愿军名义参战，美国出版的《朝鲜战争中的美国陆军》一书说：“中共政府给这些部队起了一个好名——‘志愿军’。”“中国人这样做的目的是为了两全其美。”