二、方案设计

方案设计指政策规划者通过设计一系列可供选择的方案来寻找实现政策目标的手段，包括途径、措施、方法和步骤，它是政策制定的中心环节。方案是否切实可行，直接影响到政策的实施及其后果，以及政策问题是否能够得到顺利、圆满地解决。一般来说，只要公共政策的目标确定了，就可以围绕该目标来设计多种旨在实现目标的政策方案。政策方案的设计可以分为两个阶段：第一个阶段是政策方案的轮廓构想；第二个阶段是政策方案的细节设计。

1．政策方案的轮廓构想

政策方案的轮廓构想就是要从不同角度设计出可以实现政策目标的思路和轮廓，它是方案设计的第一步，也是政策规划中关键性的一步。轮廓构想主要解决两个方面的问题：一是确定要实现既定的政策目标，可能的方案数量会有多少；二是对可能想到的方案进行初步的设计，并将政策的指导方针、行动策略、发展阶段等大致勾画出来。

在进行政策方案的轮廓构想过程中，要注意遵循如下原则：

第一，政策方案必须具有合目的性。合目的性指方案设计时要在对达到目标的各种条件进行客观分析的基础上，明确规定政策方案与政策目标之间的对应关系，即不同方案在政策目标实现方面的作用和所处地位的明确表示。概言之，政策方案必须符合政策目标的基本要求并为其服务。

第二，政策方案必须具有完备性。也就是说，规划者应该尽可能地构想出更多的备选方案，以便决策者能够从多种方案中进行比较和择优。俗话说“数量孕育质量”，要想选出解决政策问题的最佳方案，就必须有足够多的备选项可供选择。在实践中，有些规划者会因主观偏见而有意无意地遗漏某些方案，这会使方案整体上不完整，并最终导致政策失败。

第三，政策方案必须具有互斥性。互斥性是指构想出的各政策方案之间应彼此独立、相互排斥，而不能重复、相互交叉或包含。比如这样一些情况都不符合互斥性的要求：甲方案的措施包含在乙方案之中，或者两个方案是解决同一问题的两个因素，或者乙方案是甲方案的具体化，等等。

第四，政策方案必须具有创新性。政策问题的出现意味着旧有政策措施已不适应时代的发展变化，于是就得运用创造性思维来提供富有创见的新思路、新设想、新途径。创新性主要体现在设计理念、技巧和方案内容的创造性上，它不仅要求规划者有新观念，也要求决策者有新观念，因为前者是为后者服务的。

2．政策方案的细节设计

经过政策方案的轮廓构想，可以得到一些粗线条的方案雏形，它们尚未形成完整的方案，需要做进一步的加工，以确定实现政策目标的具体途径、措施和手段，相关的执行机关和人员的配备，以及物资和经费的保障，等等。由于轮廓构想阶段草拟的政策方案为数很多，因而要对每种方案都进行细节设计是不可能的。对那些明显不切实际，或者与其他方案相比处于明显劣势的政策方案，要及时筛选和淘汰以减少工作量。需要指出的是，“政策本身是一种行动的准则，设计方案的细节”“要注意留有回旋的余地，充分考虑到各个地区经济和社会发展不平衡的特点，以不限制地方或基层的主动性和创造性为基准”⁽⁹⁾。

在设计细节时应努力做到这样两点：第一，实事求是和细致推敲。如果说轮廓设想需要的是勇于创新的精神和丰富的想象力的话，那么细节设计需要的则是冷静的头脑和求真务实的精神。政策规划者只有就方案的各个细节作过严密的论证、反复的计算，才能确保方案轮廓的每个步骤、每个方面都考虑周全，而不会顾此失彼、以点带面，甚至遗漏某些部分或环节。第二，注意方案是否具有可操作性。政策方案是否适用，只有在深入的思索和探究后才能加以判断，这是因为在实际生活中一些看上去有吸引力的政策方案会在仔细考察后发现其存在法律上的障碍或会遇到一些客观条件的限制，而另一些看上去吸引力不强的政策方案却有可能通过规划者全面、理性地分析及对方案内容的具体化、明晰化而发现其操作性很强。

与细节设计相比，决策者往往更加重视轮廓构想，因为前者是涉及技术性的环节，而后者却是涉及方向性的环节。然而，细节决定成败的例子其实是不可胜数的。古英格兰有一首名谣：“少了一枚铁钉，掉了一只马掌；掉了一只马掌，丢了一匹战马；丢了一匹战马，败了一场战役；败了一场战役，丢了一个国家。”它讲的是英国国王查理三世的故事。当时查理准备与里奇蒙德决一死战，他让自己的马伕去给自己的战马钉马掌，铁匠钉到第四个马掌时，差一个钉子，便偷偷敷衍了事。不久，查理和对方交上了火，大战中忽然一只马掌掉了，国王被掀翻在地，王国随之易主。由此可见，细节虽然很容易被人们所忽视，但它的作用是不可估量的，不把细节当回事，就必然毁掉决策的大事。