一、目标确定

政策目标是政策规划者希望通过政策实施所达到的效果，它是政策方案设计、审议、择优的基础，是政策执行的指导方针，并为政策评估提供了标准。正确的政策目标具有导向和激励作用，能大大调动群众的主观能动性和为实现目标奋斗的积极性，而如果目标选择错误，就会适得其反，结果得不偿失。在分析和确定目标时，应考虑如下几个方面：

1．目标的明确性

政策目标的表达和概括必须明确和具体，含义也要清楚，即针对某一问题只能有一种解释，而不应存在容易引起歧义的地方，否则的话就不便于理解和认识，也不便于日后的执行和检查，从而会影响到政策的效果。虽然明确性的要求会因政策问题和政策层次的不同而相异，但在可能的情况下都应对政策目标作出定量的规定，特别是近期的目标更应如此。这种数量的规定可以是时间，可以是人数，可以是比例，可以是金额，比如这样一些量化过的政策目标：“七年内消灭血吸虫病”、“一对夫妇只生一个孩子”、“保持年经济增长率在8%～9%之间”、“2020年人均国民生产总值比2000年翻两番”、“从2010年5月1日起武汉市中心城区月最低工资标准调至900元”、“到2020年中国人口总量控制在14．5亿人左右”，等等。

2．目标的可行性

政策目标的确定既要高于现实水平，并且充分预见未来，又必须从实际出发，是通过努力可以实现的，也就是说应具备一定的主客观条件。其中主观条件指政策执行人员和适用对象的文化素质、价值观、心理特点，而客观条件包括先前政策实施情况、可资利用的各种政策资源、国际国内政治环境的变化。所有这些制约条件又分为可控因素和不可控因素，只有可控因素或可利用的条件占据主导时，政策目标才具有相应的可行性。如果政策目标过高，缺乏现实基础，就会使得政策执行者感到无法实现，从而挫伤其积极性和主动性。虽然有些时候国家的动员和宣传能够赋予政策以很高的合法性，但不切实际的政策目标必然带来灾难性的后果。冷战时期，东西方阵营的很多国家都曾因为要服务于意识形态斗争的需要而在这方面有过惨痛教训，中国也同样吃过亏。

“赶英超美”的全民大炼钢铁运动

1957年11月，中央领导在优先发展重工业的考虑之下，提出要在15年左右时间在钢铁等主要工业品的产量方面赶上和超过英国的口号。在“以钢为纲，全面跃进”的口号下，钢铁生产指标越提越高。北戴河会议正式决定并公开宣布1958年钢产量为1070万吨，比1957年翻一番，号召全党全民为此奋斗，开展空前规模的大炼钢铁运动。其主要做法有：（1）各部门、各地方都要把钢铁生产和建设放在首位，为“钢元帅升帐”让路；（2）各级党委第一书记挂帅，大搞群众运动，大搞土高炉土法炼钢；（3）对原有企业的生产能力不断追加投资，致使基本建设规模迅速膨胀，战线越拉越长；（4）商业银行全力支持工业大跃进，以致“拆东墙补西墙”，打乱了正常的资金流通。

为了完成“高速度发展钢铁工业”的指示，《人民日报》发表社论，指出“钢铁工业是整个工业的基础，是整个工业的纲，是整个工业的元帅”，要其他部门“停车让路，让钢铁元帅升帐”，提出“全力保证实现钢产量翻一番，是全党全民当前最重要的任务”。经突击蛮干，1958年12月19日宣布，提前12天完成钢产量翻番任务，钢产量为11　08万吨，生铁产量为1369万吨。实际上合格的钢只有800万吨，所炼的300多万吨土钢、416万吨土铁根本不能用。估计大炼钢铁在全国约损失200亿元。全民大炼钢铁运动造成人力、物力、财力的极大浪费，严重削弱了农业，冲击了轻工业和其他事业，造成国民经济比例失调，严重影响了人民生活，挫伤了群众的积极性。

3．目标的规范性

政策目标必须符合一定的规范。首先，政策目标的确定应以解决公共问题为出发点，充分体现决策者所代表的社会公众的利益，并尽可能使政策实施后带来的正效益最大或者使可能的损失降低到最小值。其次，政策目标应符合社会的主导价值观以及社会普遍认同的道德规范和行为准则，如果一项政策目标有悖于人们的价值观和信仰，必然招致民众的反对而难以实现。举例来说，虽然中国、美国、日本、新加坡等国仍然保留死刑，但绝大多数欧洲国家都废除了死刑，因为这些国家的宗教背景使民众普遍认为：任何人都应有认罪改过的机会，人类不可以僭越造物的天父主持生死的权柄。最后，政策目标还应当符合国家宪法、法律的规定，而不得和权力机关的决议和决定相抵触，否则就会遭到抵制，导致政策的失败。

4．目标的协调性

政策问题通常涉及面广，情况复杂，因而政策目标也往往不是单一的，而是多重目标的有机结合。在这种情况下，要确立一项政策的目标，就应着眼于整体全面考虑，尽力保证目标体系作用的有效性和基本方向的一致性。如果说某项政策的多重目标之间是不相容的，就会出现优先性选择的问题，即是舍此取彼还是舍彼取此，而这取决于政策问题的哪个方面更具紧迫性。如果说多重目标之间是相容的，并且存在某种相互促进关系，那么我们就要考虑不同目标之间的先后顺序，因为“某些顺序可能比别的顺序更有效，相反让某一目标早占优先，按设想可能妨碍以后趋向于其他目标的进程”⁽⁸⁾。除此之外，政策目标的协调性还意味着要尽量减少某项政策的目标与其他政策的目标之间的冲突与摩擦，使它们也实现相互配合、协调一致。