四、政策规划者的概念

政策规划者是指参与政策方案的设计、研究、审议等活动的各种机构和人员，他们可分为政府系统内部的规划者和政府系统外部的规划者。⁽⁴⁾

1．政府系统内部的规划者

在当今社会，政府系统内部的规划者是政策规划的主要承担主体，这是由其自身的特点及国家的制度安排所决定的。政策规划通常会涉及比较复杂的综合性的政策问题，其中既有政治学、社会学的价值判断问题，也有数据的调查和收集、政策分析模型以及相关的专业技术问题，因此需要各类专业人员的专业智慧和技术判断力，而在所有的公共权力机构中唯有政府可以调动广泛的政策资源和大批的专业人员。另一方面，政府还拥有行政立法权，可以依据立法机关的授权而自行制定行政法规，并通过立法创议权而在很大程度上左右立法机关的立法方向。有统计表明，各国立法议案的大部分和最重要的议案往往都是由政府提出来的，例如二战后日本从第十四届国会到第四十九届国会通过的2646件法案中，就有2231件是由行政机关拟定并由总理大臣提交国会通过的。

政府系统内部有了专门的政策规划机构和人员的存在，以及政策规划作为一项政府活动相对独立出来，这是政策科学化的一个重要标志。具体而言，政府系统内部的规划者主要承担这样一些职能：第一，应决策者的直接要求就重大问题进行调查研究，集中和协调各方意见，提供政策的备选方案；第二，在广泛调查研究的基础上，对特定领域的问题进行分析和预测，并主动向决策者提出意见；第三，对其他部门或政府组织以外的政策研究机构所提供的政策方案进行研究、论证和选择，确保政策的整体性、协调性；第四，为政策方案设计可供选择的、操作性的实施计划。

2．政府系统外部的规划者

政府系统外部的规划者主要指各种智囊团、思想库和研究机构，由于它们都集中了大批高级专家和专业技术人员，因而在政策规划过程中也常常发挥重要作用，尤其是在其接受政府委托从事某项课题研究时更是如此。这些规划者提供给决策者考虑的意见往往是互不相同甚至是彼此对立的，它们各抒己见，各有利弊。各种方案都摆出来供决策者比较、衡量、选择，这样可以提高科学性、减少失误。另外，各种方案各有优缺点，在政府最终制定政策时，可以兼收并蓄，取长补短，提高规划工作的质量。

虽然政府系统外的规划者在获取信息方面不如政府系统内的规划者那么便利，但是通过广泛而深入地访谈、系统而科学的调查，他们同样能够提出有价值的政策建议。正因为如此，一些人员构成合理、研究方法科学的政策规划组织能够在广泛的关键性领域取得丰硕的成果，并通过与政府的紧密联系得以将研究报告转化为实际政策。另一些规划组织虽只对某些特别的政策问题进行研究和规划，如美国的人口协会、未来资源研究所、城市研究所，但其研究的精深度亦使其结论为有关部门所重视。

政府系统外部的规划者大多为独立的科学工作者，既不需要接受政府领导，也不需要依附于政府，这使他们可以尽量减少决策者主观意志的干扰，进行科学的政策规划工作。但是，这些外部规划者中有很多人也需要接受来自公司、基金会的赞助，因此把他们看作完全客观和价值中立的也不正确，毕竟“对于在智囊团和大学工作的知识分子而言，他们的首要任务是按照基金会设定的政策导向而工作”，因而最终“是它们将金钱变成各种政策选择”。⁽⁵⁾