三、政策规划的分类

政策规划有很多种类型，从不同角度可以划分出不同的政策规划类型。比如依据政策规划所涉及领域的不同，可分为经济调控规划、城市交通规划、人口发展规划、环境治理规划等；依据政策方案在未来发挥作用的时间长短，可分为短期规划、中期规划和长期规划，等等。在这里，重点介绍如下两种分类方法。

1．中央和地方政策规划

政策规划可以依据主体性质及所规划政策的适用范围而分为中央政策规划和地方政策规划，前者的规划主体是中央政府，后者的规划主体是地方各级政府。

（1）中央政策规划

在中国这样一个中央集权型单一制国家，中央政府是最具权威的政策规划主体，特别对那些长远的、根本的、宏观的战略性政策方案来说更是如此。中央政府所规划的政策有一些是综合性的，像《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》就要对全国重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等作出规划，为国民经济发展远景规定目标和方向。另一些只涉及具体政策问题或某个社会领域的发展，像《2002—2005年全国人才队伍建设规划纲要》就只围绕“实施人才强国战略”而对新时期中国人才队伍建设进行了总体谋划，明确了当前和今后一个时期中国人才队伍建设的指导方针、目标任务和主要政策措施。中央政府的政策规划主要有两种途径：一是由党和国家领导人提出大致的政策目标、基本原则和指导思想，然后由中央政策研究室及相关研究机构进行调查研究，并在此基础上形成规划方案；二是由中央政策研究机构或综合部门在实际调研中发现问题，提出政策建议，为领导人所采纳后再进行详细的论证和反复修改，以形成备选的政策方案。

（2）地方政策规划

地方政府是政策规划的另一重要主体，它在政策规划体系中处于特殊地位，即一方面要贯彻执行中央或上级机关的政策并对其加以细化；另一方面又要在自己权限范围内对本辖区的经济社会发展做出规划。与此相对应，地方政府的规划途径也主要有两种：一种是根据中央或上级政府的政策，由地方政府的综合部门或职能部门结合本地区实际情况设计具体的实施方案，在此过程中既要确保地方政策和中央政策的精神协调一致，又要把握灵活性作出相应的调整以增强其适用性。另一种是地方政策研究机构和各职能部门根据本地区实际工作，在调查研究过程中发现问题和政策目标，然后单独设计出只适用于本地区的政策方案，报请本级政府决策者批准。地方政府所规划的对象通常是地方性的、局部性的政策方案，其受益者是本地居民，比如《武汉市城市总体规划（2010—2020年）》就是统筹做好武汉市城乡规划、建设和管理的各项工作的这样一个地方政策规划。

2．常规式、类比式和首创式规划

依据政策规划的方式及所规划政策与之前既有政策的关系，政策规划还可以分为常规式规划、类比式规划和首创式规划。

（1）常规式规划

常规式规划是对已列入政府工作议程的事项重复进行的一种例行公事的政策规划。此种方式常用以处理那些影响广泛、且以前为之制定过政策的问题，比如国务院办公厅每年关于节假日的安排就属此类。由于常规式规划的规划方式是既定的，因此所制定出的政策方案一般都为公众所熟知，也容易被接受。历史和经验的有效性是常规式规划最大的优点，但历史总是有其情境的，所以它也存在缺乏突破性的缺点。

（2）类比式规划

类比式规划是指在解决新的政策问题时参照从前解决类似问题的方法来进行规划的方式。由于新政策所提出的解决方法在以往的政策中已有先例，因而其所产生的政策后果往往是可以预见的。在进行类比式规划时既要注意系统总结以往政策的经验和教训，以作为规划的基础，又要着力于发现新旧问题的异同点，以针对新问题作出必要的调整。较之首创式规划，类比式规划更为安全且相对没有危险，但它同样是较为保守的一种规划方式。

（3）首创式规划

首创式规划是政策学家琼斯在其著作《公共政策研究导论》中提出来的，用以指代规划者首创一种解决公共问题的新方法或新途径，⁽³⁾亦即采用非传统的、以前从未尝试过的方法来设计和起草公共政策建议。首创式规划可以不拘泥于过往，有利于规划者充分发挥创造力和运用最新知识、技术手段，但它的风险较大，怀疑者、反对者会更多，而且对政策构想能力有很高的要求。正因如此，如果拟议的政策在以前已有先例，那么规划过程中最有可能做的仍然是尽力寻找过去明显取得成功的类似或相同建议。

首创式规划的典范——“一国两制”政策的提出

1982年9月，中、英双方领导人邓小平和撒切尔夫人举行会谈。会谈在一系列问题上发生激烈争论。首先是主权问题，中方提出1997年一定要收回香港主权，而英方则提出“以主权换治权”，即英国可以交回香港的主权给中国，但香港仍归英国管治。最后在中方的坚持下，英方不得不放弃“以主权换治权”的主张，但仍不愿放弃英国在香港的既得权益，因而以保持香港目前的民主和繁荣为借口，为难中国。在这种情况下，邓小平创造性地提出了以“一国两制”来解决香港问题的构想，即在一个中国的前提下，中国内地实行社会主义制度，而港、澳、台等地可以实行原有的资本主义制度，长期不变。

“一国两制”把和平共处原则运用到解决国家统一问题上来，它的提出与实行，在很大范围和程度上稳定了香港当地居民的民心与投资商的信心，为香港的持续繁荣与稳定做好了最和谐的规划，也为后来的澳门回归做了最好的榜样，更为其他国家解决国际争端和历史遗留问题提供了新的思路。这一基本国策，既适应了我国社会主义现代化建设的实际需要，也充分照顾到港、澳、台地区的历史和现实情况，同时也妥善照顾到一些有关国家在这里的投资和其他利益，避免了武力统一可能造成的不良后果。

历史发展到今天，证明“一国两制”的伟大构想是符合中国国情和顺应国人民意的，只有实行“一国两制”，局势才可以长期稳定，才有利于我们争取到社会主义现代化建设事业所需要的和平的国际与国内环境，以便一心一意搞建设，实现和平发展。