一、政策规划的含义

在国内外，有许多政策科学家曾就“政策规划”这个概念作过界定。例如美国学者查尔斯·琼斯认为“政策规划指发展一个计划、方法和对策，以满足某种需求，解决某项问题”。以色列学者叶梅尔·德洛尔认为政策规划是“为达到目标所采取的手段，及对未来所将采取的行为作最后决定的准备过程”。台湾地区学者林水波和张世贤认为政策规划是“针对未来，为能付诸行动以解决公共问题，发展中肯且可接受的方案之动态过程”⁽¹⁾。大陆学者张国庆认为政策规划是“政府针对某些政策问题在未来可能演变或生成的情形，系统地制定一套解决预案的过程”⁽²⁾。虽然这些定义在表述方面略有差异，但它们都从不同角度反映出了政策规划所特有的内涵。

首先，政策规划针对的是政策问题的解决。政策问题的客观存在是政策规划的前提和基础，政策规划都是以消除特定的问题或以防止其扩散为目的而展开的，问题的性质、领域和程度等决定了政策规划的主要内容。当然，政策问题亦是主观体认的结果，有能力的规划者不仅会为既有问题设计出解决方案，同样会帮助政府确定国家需要解决的问题有哪些。

其次，政策规划着眼于未来的变革与发展。政策规划是一种前瞻性或前置性的政策行为，需要运用经验判断和科学分析来推导政策问题未来可能的发展趋势及可能的状态，然后结合这些可能性来进行方案的构想和设计。只有这样，才能确保最终出台的政策不会滞后于环境的变化，而是在较长的一段时间里都适用，减少因频繁的政策调整所带来的不便。

再次，政策规划以可操作的政府行动为指引。政策规划不是空洞的政策理想，也不是意识形态的宣传，而是围绕政策问题制定的具体行动计划。从根本上说，政策规划并不是为了“纸上画画”和“墙上挂挂”，而主要是为了付诸实施，它是一个从设计到审议，再到择优、实施和反馈的连续过程。政策规划只有靠实施才能体现其价值，不具可操作性的规划不能算是合格的规划。

最后，政策规划总是技术性与政治性的统一。政策规划一方面是一种研究活动，要借助专家、学者和有经验的行政人员的力量并按照科学的原则、手段和方法来进行；另一方面它又是围绕决策权、政策内容进行斗争的一系列复杂的政治活动，在其中的参与者会因其信仰、价值观、利益的不同而相互影响、相互制约。未达技术要求，政策规划不可能成功；缺乏政治支持，政策规划不可能被采纳。