第五章　政策规划

古巴导弹危机中美国政府的决策方案

1962年10月16日，美国中央情报局的特工人员将一些U－2飞机拍摄的照片放在了肯尼迪总统的办公桌上。情报部门的专家们确信，俄国人正在古巴部署导弹和原子武器。次日的侦察照片表明，这些导弹至少有16枚，也可能是32枚，射程都超过一千里，它们可以在一周内使用，其原子弹头的威力大约相当于整个苏联所有洲际弹道导弹总能量的一半。由于部署的导弹都对准美国的一些城市，因此在它们发射之后的几分钟内，将会死掉8000万美国人。

面对这样的紧急事态，肯尼迪总统召集了内阁成员及相关部门的负责人开会，很快拟定出下列决策方案：（1）无所反应；（2）通过外交途径施压；（3）与古巴领导人卡斯特罗谈判；（4）动用军事力量摧毁导弹基地；（5）封锁海面。经过深入的分析与激烈的争辩，与会的高层官员及专家们认为：第一种方案是对苏联示弱的表现，显然无法解决问题；第二种方案作用很有限，因为时任苏联驻美大使并不知晓此事而赫鲁晓夫又极力否认；第三种方案也缺乏实际效果，意识形态的对立使谈判很难进行，且卡斯特罗并不拥有完全的决定权；第四种方案后果很严重，它可能招致苏联的大规模报复行动。最终，在权衡各种方案的利弊之后，美国政府采纳了海上封锁的方案，它比起军事打击具有较多的灵活性和较少的不利条件。尽管封锁行动本身不能解除先前所发现的导弹架的威胁，但正如预料的那样：苏联的赫鲁晓夫做出了退让，下令拆除进攻性的武器，并把它们装船运回苏联。

美国政府在古巴导弹危机中的决策常被看作是一次成功的典范，特别是其对决策方案的设计、审议和择优过程给人以很多启迪。在本章中，我们将首先探讨政策规划的含义、分类和原则，接着考察政府内外的政策规划者，然后说明政策规划中应当注意的一些问题，最后介绍政策规划的主要步骤。