四、政策议程的构建模型

政策议程的构建会因为国家的政治体制、公共问题的性质和领域、倡导者的人员组成等的差异而呈现出不同的特点，为了便于认识和分析这些具有不同特点的政策议程的构建方式，学者们创立了一些模型来进行简化和说明，其中以科布和金登的观点最具有代表性。

1．科布的政策议程模型

美国学者罗杰·W．科布等人在《比较政治过程的议程设定》一文中根据政策问题的提出者在议程中的不同作用，以及扩散其影响力的范围、方向和程序而划分了外部推动模型、动员模型和内部推动模型。⁽²⁵⁾

外部推动模型适用于描述自由主义的多元化社会的政策议程构建。在该模型中，问题是由政府之外的社会团体提出来的，接着充分扩展，首先成为公众议程，最终进入政府议程，其一般程序如下：（1）某个社会团体明确表达不满并向政府提出解决问题的要求；（2）该团体为寻求更多的支持者而试图把问题扩散到社会上其他团体之中，以使之获得公众议程的地位；（3）倡导者们通过运用政治资源和技巧向决策者施加足够大的压力，从而使拟议中的问题引起政府的高度重视。

动员模型更符合极权主义政体中政策议程构建的特征，它描述的是政治领袖自己提出政策问题并将其列入政策议程。在动员模型中，政府会直接将某个议题列入自己的议事日程中而不必经过由公众普遍意识到不满然后逐步扩展的过程。作为意识形态严密控制的结果，政府内对议题通常不会有激烈的争辩，而公众在政策正式宣布前则可能一直被蒙在鼓里。不过，为新政策赢得更广泛的认同有助于在后来更顺利地贯彻和执行它，因此政府仍会加大宣传和动员工作，以将问题从政府议程扩散到公众议程。

内部推动模型多见于法团主义的政体。在该模型中，问题是由政府内部或与政府关系密切的团体内部提出来的，然后它会向特定的了解相关信息或有利益关系的团体或机构扩展，以便对决策者施加足够的压力而将其列入正式议程。很明显，在内部推动模型中那些有影响力的团体拥有影响决策的专门通道，它们不需要在公众中寻求支持及与其他议题竞争。在整个议程建立和政策形成过程中，社会大众的直接参与并不多，起支配作用的是政府和占优势地位的团体。

2．金登的政策议程模型

根据约翰·W．金登的看法，政策议程的构建是三条相互分离的、各有其特点的过程溪流共同作用的结果，它们分别是问题溪流、政策溪流和政治溪流。其中问题溪流主要关注的是问题的识别和认知，即一个特定的状况是如何被界定为是一个只有政府采取行动才能恰当解决的问题的。政策溪流主要聚焦于备选方案和政策建议的产生，它是一种自然选择的过程，在其中只有那些符合某些标准的思想才会保留下来并获得重视。政治溪流主要涉及政治体系及内部各参与者对问题解决方案的影响，它包括国民情绪的摇摆不定、行政机构或立法机构的人员调整以及利益集团的压力活动等。

金登指出，如果这三种因素中缺少一种，即如果得不到一个解决办法，不能够发现问题或问题不太紧迫，或者缺少来自政治溪流的支持，那么该主题在政策议程中的位置就会转瞬即逝——“政策之窗”可能很快关闭。然而，现实政治中更多时候出现的都是部分的结合：有时解决办法与问题相结合，却缺少一种具有可接受性的政治气候；有时出现了政治与政策建议的结合，但是缺少一种对紧迫问题正在得到解决的感觉；有时政治和问题都要求采取行动，却缺少一个可以提倡的备选方案。因此，只有当问题溪流、政策溪流和政治溪流在某些关键的时点汇聚在一起时，问题才会与解决办法及一些有利的政治势力连接起来，从而极大地增强某个项目进入决策议程的可能性。通常而言，这种汇聚最有可能出现在“政策之窗”开启之时，即政策建议的倡导者提出其最得意的解决办法或是他们促使其特殊问题受到关注的机会来临之时，而其原因要么是因为出现了一些使人非相信不可的问题，要么是因为政治溪流中发生了意外的事件。

总体而言，前述的两个政策议程模型都存在着不足之处，如科布等人概括出三个模型来与不同的政体类型相对应，是否有机械和偏颇之嫌？金登拿保健和交通政策领域的研究结论来说明其他领域的政策制定，是否同样站得住脚？尽管如此，我们仍应该承认，他们的工作为后继者打下了坚实的基础，不仅开阔了人们的视野，也极大地推进了政策议程的研究。

思考题：

1．问题产生一般说来先于政策，但从系统论角度看，问题亦可能是政策不当的结果，试举一例说明。

2．政策问题具有主观性，试以民营企业家入党问题为例来分析不同人群可能有的不同看法。

3．请以中国的艾滋病问题为例说明政策问题的动态性。

4．政策问题的确认主要包括哪几个步骤？

5．公共问题得以进入公众议程的前提条件有哪些？

6．政府在考虑是否将公共问题列入议事日程时会有哪些不同的态度？

7．影响政策议程的主要行为者有哪些？

8．试比较科布的外部推动模型与内部推动模型。

9．金登的三条过程溪流各指什么？其汇聚具有何意义？

【注释】

(1)C．O．Jones，An Introduction to the Study of Public Policy，p．17，Wade Worth Publishing Co．，1970．

(2)［美］詹姆斯·E．安德森：《公共决策》，华夏出版社1990年版，第65页。

(3)林水波、张世贤：《公共政策》，台湾五南图书出版公司1980年版，第72页。

(4)张金马主编：《政策科学导论》，中国人民大学出版社1992年版，第134页。

(5)［美］威廉·N．邓恩：《公共政策分析导论》（第二版），中国人民大学出版社2002年版，第159页。

(6)［美］查尔斯·林德布洛姆：《决策过程》，上海译文出版社1988年版，第22页。

(7)参见［美］威廉·N．邓恩《公共政策分析导论》（第二版），中国人民大学出版社2002年版，第163～164页。

(8)参见［美］肯尼思·阿罗《社会选择与个人价值》第1章第1节“社会选择的类型”，四川人民出版社1987年版。

(9)J．S．利文斯顿：《受良好教训管理者的神话》，《哈佛商业纵览》1971年第1期，转引自张金马主编《政策科学导论》，中国人民大学出版社1992年版，第133页。

(10)张金马主编：《政策科学导论》，中国人民大学出版社1992年版，第146页。

(11)Paul B．Thompson，etal．，Ethics，Public Policy and Agriculture，Macmillan Publishing Company，1994，p．16．

(12)［德］哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，学林出版社1999年版，第247页。

(13)张金马主编：《政策科学导论》，中国人民大学出版社1992年版，第148页。

(14)［英］H．K．科尔巴奇：《政策》，吉林人民出版社2005年版，第48页。

(15)［美］詹姆斯·E．安德森：《公共决策》，华夏出版社1990年版，第72页。

(16)［英］埃弗尔·詹宁斯：《英国议会》，商务印书馆1959年版，第194页。

(17)［英］维尔：《美国政治》，商务印书馆1981年版，第122页。

(18)选自［美］拉雷·N．格斯顿《公共政策的制定——程序和原理》，重庆出版社2001年版，第63页。

(19)［美］丹尼尔·贝尔：《后工业社会的来临》，新华出版社1997年版，第85～86页。

(20)［美］杰里尔·A．罗赛蒂：《美国对外政策的政治学》，世界知识出版社1997年版，第481页。

(21)［美］赫得里克·史密斯：《权力游戏——华盛顿是如何工作的》下册，中国人民大学出版社1991年版，第94页。

(22)［美］约翰·W．金登：《议程、备选方案与公共政策》，中国人民大学出版社2004年版，第210页。

(23)参见赫治清主编《中国古代灾害史研究》，中国社会科学出版社2007年版。

(24)［美］迈克尔·罗斯金等：《政治科学》（第六版），华夏出版社2001年版，第209页。

(25)参见［美］迈克尔·豪利特、M．拉米什《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，三联书店2006年版，第194～197页；张金马主编《政策科学导论》，中国人民大学出版社1992年版，第153～155页。